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以政府转型为重点建设和谐社会(16条建议)

  时间:2005-07-05   浏览次数:0

  改革走到今天,全面协调利益关系、构建和谐社会同政府改革有着直接或间接的联系。鉴于此,我院于2005年6月25-26日在海口举办了“政府转型与建设和谐社会国际论坛”。中外专家就以人为本与公共政策的转型,收入分配体制改革中的公平与效率,社会责任、公共利益与公共治理,以公共服务为中心的政府转型等议题展开了讨论。专家们认为,在改革攻坚阶段,政府转型是建设和谐社会的关键。政府转型解决不好,构建和谐社会的目标也很难实现。中外专家并就此提出了许多有益的观点和建议。我院参照专家的观点,提出以下建议。
  
  一、我国正步入公共需求快速增长和利益关系深刻变化的重要时期,实现以公共服务为目标的政府转型对建设和谐社会至关重要
  我国进入经济社会转型时期,利益主体和社会结构正在发生重要变化,社会矛盾和社会问题日益突出,并已成为世界上收入差距比较大,城乡差距比较严重,就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。这一现实,给改革发展和建设和谐社会带来许多不稳定因素,给政府扩大社会管理和公共服务职能提出严峻而迫切的课题。
  
  1、面对公共需求快速增长的趋势,必须扩大和强化政府公共服务职能。国际经验表明,一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期,也是该国公共需求快速扩张的时期。我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。在这个发展与转型的特定时期,已开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础。
  从我国经济体制转轨和经济发展的要求看,我们面临着公共产品供给的双重压力:一方面要承担改革成本,解决历史欠账问题;一方面又要着眼于发展,并为中长期发展创造条件。公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位,已是一个相当突出的问题。但是,现实的主要问题是,政府的公共服务职能相当薄弱,主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面。因此,必须从建设和谐社会的高度来认识扩大和强化公共服务职能的必要性和紧迫性。
  
  2、改革攻坚阶段,要有效地解决利益博弈与利益分享的矛盾,必须关注多数人的利益,尤其是弱势群体的利益。经过26年多的市场化改革,我国的社会结构发生了重大变化,强势群体和弱势群体不仅形成,利益博弈也日益明显化,如何实现利益分享的矛盾和问题越来越突出。在这种情况下,政府应当关注弱势群体的利益,使多数人能够不断地分享改革的成果。一是政府本身要以公共服务为主要职能,确保自身行为的公共性,把守护公平和正义作为政府的核心价值理念和原则;二是要建立市场经济调节下的利益均衡机制,通过公平的政策和制度安排体现和保护弱势群体的合法权益;三是以人为本,要为广大弱势群体提供基本而有保障的公共产品和公共服务。
  我国仍是一个发展中大国,政府要集中财力解决弱势群体最需要解决的问题。在人均GDP只有1000美元的国家,政府的资源是有限的。在社会矛盾相对突出的时候,必须集中有效的资源,去帮助社会最需要帮助的人群,比如对弱势群体的医疗救助和教育,灾荒的救助等,是目前政府最需要做的事情。把钱花到最需要的地方,才能够把追求社会平等与实现效率有效地结合起来。
  
  3、以公共服务为中心的政府转型对建设和谐社会具有决定性影响。随着公共需求的快速增长,社会结构进一步分化,社会矛盾更加复杂,不同社会主体之间的利益冲突不可避免,并将引发一系列社会问题,加大社会风险程度。因此,政府转型牵动经济社会发展全局。拉美一些国家的实践告诉我们,这些矛盾和问题如果处理不好,不仅会激化社会矛盾,并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因此,适应全社会公共需求的变化,扩大政府的公共服务职能,是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的重大举措。
  
  二、按照建设和谐社会的要求,从满足老百姓日益增长的公共需求出发,实现政府公共服务理念创新
  快速增长的公共需求与基本公共产品供给的严重不足,已对政府转型提出越来越迫切的要求。政府积极回应人们日益增长的公共需求,最重要的是实现公共服务理念的创新,加快推进以公共服务为中心的政府职能转变。
  
  4、市场经济条件下,政府职能的本质是公共服务。在市场经济条件下,经济建设的主体是企业、是社会,政府的主要职能是为经济发展提供良好的市场环境和社会环境。无论是经济调节、市场监督,还是社会管理,其本质都是公共服务。这就要求把政府对经济的有效管理和控制,主要限定在公共服务的范围。强化公共服务理念和公共服务职能,是市场化改革新阶段以经济建设为中心对政府作用的客观要求。一方面,考虑到我国是一个发展中的大国,政府要满足企业的公共需求,提供宏观调控和基础设施等经济性公共服务,为经济平稳较快增长创造条件;另一方面,政府面对公民日益增长的公共需求,要提供基本而有保障的教育、医疗、社会保障等社会性公共服务,着力解决社会再分配的问题,实现发展过程中的公平目标;第三,我国是一个转轨大国,政府还要努力推动改革进程,为经济社会发展提供产权保护、市场规范等制度性公共服务。
  
  5、扩大政府的公共服务职能是有效化解社会矛盾的基础和前提。随着公共需求的快速增长,人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务,人们越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。现实生活中,一些地方政府重视招商引资,热衷于以批租土地为主要内容的经营城市,忽略了广大百姓的利益诉求。例如,一些城市房价上涨过快,与当地政府的主导和直接参与是分不开的,他们重视征地和建中高档住宅,忽视经济适用房和廉价租房。长期以来的这类行为,使政府的公共形象在广大百姓中大打折扣,并由此引发了新的社会矛盾和社会问题,并对经济的持续增长构成威胁。在市场经济体制框架初步建立的条件下,政府应当把自己的基本职能定位为公共服务,把主要注意力转移到加快解决就业、收入分配、社会保障等方面,积极促进社会事业的发展。这样,才能有效地缓解社会矛盾,解决经济社会发展失衡的问题。
  
  6、政府要鼓励和倡导先进文化,使经济增长伴随文化繁荣,这是建设和谐社会的重要条件。历史经验表明,财富的增长可以使人民富足和社会安定,也可能使人民不满,造成社会不稳定。因此不能认为经济增长能够解决所有的问题。如果缺乏文化和信仰,就会使功利主义盛行,对财富形成过高的预期,加剧人们心理的不平衡和各种社会资源的紧张程度,降低人们的幸福程度。我们必须清醒地看到,无论是政府还是市场,在文化不健全的情况下,都不能摆脱物质利益的诱惑,从而形成政府和市场双失灵的状况。文化具有超越功利的独特品质,可以通过个人的自律降低交易成本,可以弥补政府和市场的缺陷,从而有效地缓解社会冲突和人与人之间的紧张程度。在我国已经步入全面建设小康社会的今天,必须形成经济增长与文化繁荣的良性互动,为建设和谐社会创造有利条件。
  
  7、树立以可持续发展为中心的发展战略理念,为人的生存发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。在过去的20多年中,我国经济发展最快,社会发展缓慢,政治发展严重滞后。“以经济建设为中心”在有的地方演变为以GDP为中心,并为此付出了资源高消耗、环境高污染的代价。联合国在1987年第一次提出可持续发展的理念。1992年联合国环境发展大会通过了《21世纪行动议程》和《里约宣言》,重申全世界可持续发展战略。可持续发展战略不仅是继承联合国的观念,还有三个含义:一是变过去人与自然的对立关系为和谐关系;二是要高度重视城乡之间、地区之间的发展;三是坚持以可持续发展为中心,为人的生存发展提供良好、持久、和谐的环境和条件。因此,要用可持续发展的战略思维,重新审视我国的现代化战略目标和相关的指标体系,并且要为以可持续发展为中心的国家发展战略提供有效的制度基础。
  
  8、建设和谐社会,必须实现民主与法治的统一、活力与秩序的统一、多元与公正的统一。保证人民当家作主,坚持和发展人民民主,并使这种民主能够制度化、规范化和程序化,是和谐社会的本质要求和根本实现途径。民主要与法治相结合,要在立法过程中体现人民意志和利益,进而使社会各种行为主体在宪法和法律范围内活动,使整个社会在法治轨道上正常运转。其次,和谐社会应是一个充满朝气、充满活力的社会,不能把它理解为“一潭静水”的社会。一是要发展先进生产力,这是社会最活跃、最革命的因素;二是要推进市场化改革,为社会充满活力提供制度支撑。要通过政府转型,在市场经济的基础上,重建社会秩序,形成社会规范,从而达到“活而有序”。经过26年多的改革,我国社会已经由过去一个结构比较单一的社会转变为多元并存的社会,这是社会的巨大进步。但也要看到,多元社会主体之间既有价值一致的一面,也有价值差别甚至是价值冲突的一面。这里的关键在于制定、采取以“社会公正”为灵魂的社会政策。为此,政府要摆脱、超越新老既得利益集团的束缚,站在社会公正的立场来处理问题。
  
  三、按照建设和谐社会的要求,政府应当有明确的社会发展目标,确保社会管理的有效性
  当前,我们要建设的和谐社会,是在多元利益主体初步形成和分化的前提下,运用现代制度、现代机制和现代文明来解决社会领域的矛盾和问题,建立现代公共治理最基本的框架和基础,加快社会事业的发展。
  
  9、政府要树立新的社会管理理念。建设和谐社会,首先需要完善与和谐社会目标相适应的社会管理,这是保证和谐社会的制度和组织基础。社会发展严重滞后于经济发展已经成为制约我国下一步可持续发展的重大问题。国际经验表明,市场经济本身可以提高经济运行的效率,但是也伴随着收入差距拉大、失业等严峻的社会问题。而且,这些问题并不能随着GDP的增长而自动得到解决。因此要从战略上高度重视社会管理。随着市场化改革的深入,与传统的计划经济时代相比,我们面临的社会环境发生了重大变化,必须根据变化了的形势转变社会管理理念,用全新的观念来完善社会管理。传统体制下的社会管理依靠政府的权威实现社会控制。而在市场经济条件下,个人拥有较多自由选择的权利,通过法律、规范、以及文化来形成和谐的秩序。
  
  10、有效地推进传统的社会管理体制向公共治理转变,按照公共服务型政府的要求推进社会管理体制改革。我们提出的统筹经济社会发展,基本前提是承认经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴,有其各自独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。在过去的20多年中,我们树立了清晰的经济增长指标,但是对社会指标的认识还比较模糊。在“十一五”期间,要确保社会发展和社会进步,就必须把社会目标逐步清晰起来,纳入整个发展规划当中。不能把社会管理简单地看成是政府单一的行政控制。事实上,随着市场化改革的逐步深入,政府也不可能再掌握和分配一切社会资源,也不可能插手所有的社会领域。因此,在社会管理中,企业和民间组织都有责任,要在政府、企业、民间组织三者之间的良性互动中形成有效的公共治理。
  当前,推进社会管理体制改革的重点:一是实行社会事业分类管理,建立政府投入公益事业的稳定增长机制;二是促进社会事业“管办分离”,激发社会组织发展活力;三是要进一步推进教育卫生、文化等社会领域的管理体制改革。20世纪90年代以来,我国教育产业化、卫生产业化甚至社会事业产业化的目标和政策实际上是很模糊的,主要表现在缺乏对目的和手段的准确界定。借鉴国际经验,我们应当允许教育、卫生甚至社会事业进行市场化运作探索,但必须保证其社会目标优先,或不偏离社会目标。
  
  11、要正确处理政府和社会民间组织之间的关系。在公共治理的框架下,政府要积极稳妥地发展社会民间组织,逐步把一些传统意义的社会管理职能以多种形式下放给一些非政府、非营利性组织承担。要在政府、企业和非政府公共组织之间建立起一种取长补短的平衡关系,为社会整体的进步提供推动力。伴随着市场化改革的进程,社会开始从单一中心向多元中心过渡。在这个时期,社会体制改革的重要内容就是建立一个利益均衡机制,通过利益的表达和博弈来消除社会矛盾。从这个角度看,有组织的理性比非组织的理性更有效。在社会矛盾和社会危机因素不断加大的情况下,积极稳妥地发展各类社会民间组织,形成在党领导下的协商对话制度,远比非理性的个体行为要好得多。并且,在社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下,积极稳妥地发展民间组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用,不仅有利于协调具体利益关系,还有利于化解社会危机和保持社会稳定,更好地建设和谐社会。
  
  四、按照建设和谐社会的要求,加快推进政府转型的实际进程
  当前,加快推进政府转型有两个大的背景:一是经济发展中许多深层次的矛盾和问题都同政府职能转变相联系;二是社会生活中突出的矛盾和潜在的风险,要求强化政府的公共服务职能。在这种特定的背景下,我们要把政府改革放到更加突出的位置,努力实现政府转型的实质性突破。
  
  12、把以公共服务为中心的政府转型作为改革攻坚的重点。政府改革滞后,事实上越来越制约着其它领域改革的进程,并由此增加了改革的复杂性和难度。未来几年,我国的改革有可能发生几个重要的转变,例如:第一,由微观体制改革向宏观管理体制改革的推进和转变;第二,由竞争性领域的改革向垄断性领域改革的推进和转变;第三,由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。这三方面改革的推进和转变,在相当大程度上依赖于政府转型。因此,“十一五”时期以政府转型为重点,各项改革才会有新的进展。
  
  13、以公共服务为主要目标,加快行政体制改革。从关注公共需求变化和扩大政府公共服务职能出发,是新阶段行政体制改革的基本要求。这就要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权利,在此基础上深化地方行政管理体制改革。当前,应当根据实际情况,尽量减少我国政府的行政层级,逐步探索取消地(市)行政层级,撤消市管县体制,加强县级财政功能。要尽快试点从乡财县管入手,把乡镇政府变成县(市)政府的派出机构。发达地区的市场化程度比较高,基本社会结构已经发生较大改变,对政府转型的要求更加迫切,要率先实现以公共服务为中心的政府转型。此外,加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系,并按照这一目标推进事业单位改革。
  
  14、建设和谐社会,要实现公共政策的转型和创新。随着公共需求和公共利益的变化,实现以人为本的公共政策转型和创新已经成为党和政府提高建设和谐社会能力的当务之急。首先,实现公共政策由封闭和半封闭向公开透明的转变。当前,我国的改革开放面临新的变化:一是随着市场化和对外开放的深入,以人为本已经成为国际国内社会的共识;二是信息化时代的到来,信息传播和信息的作用超过了以往历史上所有的时期。在这种情况下,公共政策的效果更加取决于社会公众的认同和参与程度。这就需要政府从分化了的社会利益现状出发,赋予老百姓更多的知情权、选择权、表达权和监督权。在此基础上建立健全公共利益的实现机制、公平的利益分配机制、有效的利益整合机制,以及改革过程中合理的利益补偿机制等。要完善公共政策程序,引入专家咨询决策和社会听证制度,使相关利益者的利益和诉求得到充分地表达。
  其次,以人为本,要实现由单一、严格的行政控制向人性化的公共治理转变。公共政策的执行是政府直接面对广大老百姓,其手段的选取决定着政府的形象,关系到政府同老百姓之间的关系。因此,我们必须更加注重公共政策执行手段的转型,要使公共政策的执行以尊重公民的基本权利为前提。近年来我国计划生育政策执行中就出现了良好的转变,从过去的强制性手段转向人性化的激励手段。比如采取由处罚超生为主转变为奖励少生为主,建立健全计划生育利益导向和经济补偿机制,为计划生育家庭提供生产生活等多方面的奖励扶助。从管理型转向服务型,以服务为主,寓管理于服务之中。这种公共政策执行模式就很容易得到广大人民群众的理解和支持。
  
  15、建设责任政府,对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任。公共服务体系涉及大量公共资源的有效配置,必须加强监管、审计和问责。要借鉴一些发达国家的经验,实现公共服务体系的有效分工,适当引入竞争,提高公平与效率,同时也便于问责。当前,尤其要从义务教育、公共医疗、房地产价格上涨、群体事件等关系老百姓切身利益的事情开始,启动公共服务的问责制。要把政府应当承担的公共服务职能逐步纳入到政府的政绩考核体系中,使公共政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。
  
  16、推进政府转型,需要建立改革统筹协调机制。随着改革的深化,某些政府部门本身成了改革的对象。从去年的宏观调控看,政府部门的某些行为,不仅具有部门局限性,还具有较强的自身利益的特点。这样,就有可能产生各种形式的假改革、不改革,使改革在实践中大打折扣,并容易使人们对改革产生某些误解。因此,要在中央政府的统一领导下,建立高层次的改革协调机构,以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利益关系,并由此进一步形成对改革的共识和改革的合力,营造良好的改革氛围,为建设和谐社会提供制度保障。

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