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以改革为动力奠定长期性开发西部的制度基础(18条建议)

作者:中国(海南)改革发展研究院课题组  时间:2005-04-07   浏览次数:0

  中国(海南)改革发展研究院课题组
  2005年2月

  实施西部大开发战略5年来,开局良好,启动、规划的初期目标基本实现,并取得了阶段性显著成绩。与此同时,在民间资本进入、经济结构调整、政策长期有效援助以及对外开放等方面的问题也逐渐显现。我院认为,长期性地推进西部大开发,实现国家关于西部大开发的战略目标,就要以改革为动力,加快奠定西部大开发持续推进的制度基础。为此,特提出以下建议。
  
  一、持续推进西部大开发,要实现阶段性开发向长期性开发的转变
  1、新形势下需要重新审视西部大开发的战略地位

  (1)实现西部大开发是落实科学发展观的重要组成部分。东西部经济差距是我国区域经济发展严重不平衡的主要矛盾,只有努力缩小东西部经济差距,才能最终实现我国区域经济协调发展。逐步扭转东西部地区差距扩大的趋势,促进地区协调发展,不仅是个重大的经济问题,也是重大的政治问题,不仅关系现代化建设的全局,也关系社会稳定和国家的长治久安。
  (2)国家能源安全进一步显现西部大开发的战略地位。西部地区能源矿产资源贮备丰富,石油可开采储量占全国的25%;煤层气资源量占全国的57.8%;煤炭保有储量占全国的60%以上;水能资源占全国的86%。而且,西北地区具有利用中亚——俄罗斯石油资源的地缘和政治优势,具有利用中亚五国石油资源的天然地缘优势。因此,我们必须在国家能源安全的框架下重新审视西部大开发的战略意义,力争把西部地区建设成我国重要的石油冶炼基地和能源供给基地。
  2、实现西部大开发向长期性开发转变的条件、时机已趋成熟
  (1)西部地区基础设施和生态环境的明显改善,为长期性推进西部大开发创造了基础性条件。
西部地区基础设施和生态环境的有效改善,进一步扩展了西部旅游、矿产、农业、畜牧等优势产业的市场空间,产业竞争力得以提高,对优化农村产业结构,促进农村经济发展,增加农民收入发挥了积极作用,为加快西部地区的经济社会发展,推进产业结构优化升级奠定了较好的基础。
  (2)未来20年我国经济的持续快速增长,为长期性推进西部大开发带来了新机遇。一是人均GDP超过1000美元,是新增长周期的一大内在支撑因素;二是消费结构仍在快速升级,汽车、住房、信息产业高速发展,教育、旅游等服务消费也在升温;三是城市化进程的加速推进。这些因素将综合带动未来20年我国经济的不断发展,也为西部大开发提供了良好机遇。
  (3)经济全球化背景下的国际产业发展、转移趋势,为长期性推进西部开发提供了新的契机。一是国际智能信息技术和生物工程技术的扩散为西部地区产业升级和产业发展提供了重要战略机遇。二是随着经济全球化,以金融、信息、资源、市场等要素为中心的国际分工步伐加快,国际资本、技术和制造业纷纷在全世界范围内寻找转移基地。
  (4)西部地区的产业结构调整步伐加快,为长期性开发提供了产业支撑。西部地区已经初步形成了棉花、糖料、水果等一批特色农业生产基地;煤炭、石油、天然气、电力等能源工业生产能力不断向西部地区转移,建成了天然气、煤炭、钾盐、磷矿、有色金属等优势矿产资源开发基地;成长起来一批具有较强市场竞争力的加工制造业。
  3、长期性开发的重点是奠定西部区域经济发展的制度基础,完善西部大开发的政策体系
  要实现建设新西部的宏伟战略目标,要实现由以项目开发为主要特点的阶段性开发,向以制度性开发为基本特点的长期性开发转变。“制度性开发”是指以制度创新为核心,建立和完善落后地区区域经济发展的内生制度基础及提供外部制度支持、机构保障,实现落后地区的开发由政府主导向市场主导转变的开发机制。制度性开发包含三个层面的涵义:第一个层面指区域经济发展的内生制度创新,包括市场主体培育、所有制结构调整、市场机制健全和市场秩序完善;第二个层面指开发制度安排的创新,实现开发制度的长期化、法制化和规范化;第三个层面指开发机构保障的创新,建立高层次、综合性的西部大开发领导和管理体制。制度化开发的重点有两个,一是奠定西部区域经济发展的制度基础,二是完善西部大开发的政策体系。
  
  二、持续推进西部大开发的关键是实现西部地区市场化改革的实质性突破
  突破西部地区发展的体制、制度瓶颈的关键是加快市场化改革,通过改革,建立和完善西部地区区域经济体制的创新机制与经济发展的内生增长机制。
  4、拓宽非公有制经济发展空间,积极促进非公有制企业逐步成为西部大开发的投资主体之一
  (1)改革审批限制,使非公有制企业得到与其他企业一样的政府公共服务。

  (2)完善产权法律制度、市场主体和中介组织法律制度、市场交易法律制度,为非公有制企业提供与其他企业同样的市场环境。
  (3)拓宽非公有制经济的融资渠道。积极推动民营中小企业的信用体系建设,发展自治自律性互保组织,完善非公有中小企业担保和再担保体系。
  (4)政府积极支持,为非公有制经济参与国有经济的重组创造条件。改变政府在非公有制经济参与国有经济重组的“多变”政策,改变政府对国有经济重组中的“地方保护主义”干预,积极引进、鼓励支持战略投资家和民间资本参与西部大开发和国有企业的改革与重组。
  5、在基础设施和生态环境建设方面,实现由国家投资为主逐步向企业投资为主转变
  (1)在基础设施建设方面,实现投资主体的转变。
首先要打破基础领域的行政垄断和国有垄断,放开市场准入,拓宽非国有经济投资的空间。其次,采取多种形式,加快基础领域的股份制改革。比如,出售和转让已建成的二级以上收费公路经营权;对急需建设而又缺乏投资主体的二级公路,采取统一融资平台,实行省、地共建等多种方式进行建设;深化市政公用设施管理体制,可将现有供水、供气、供热、污水和垃圾处理等企业的国有存量资产实行产权出让,促进市政公用设施投资、运营主体多元化。此外,在国家继续加大对西部财政支出的同时,转变政策的着力点,采取贴息、提供担保等方法,鼓励、吸引非国有投资主体参与西部基础设施建设。
  (2)在环境建设方面,由政府行为为主向政府行为和企业、个人行为相结合的转变。一方面,鼓励非公有制经济投资开发,利用荒山、荒地造林种草,减免出让金,赋予其长期而有保障的退耕还林、还草土地的所有权。另一方面,采取国家补贴、奖励和贴息贷款等方式,向全社会公开招标,支持非国有制经济参与生态环境建设。
  6、完善西部农村发展体制,实现西部开发战略目标的重点向促进西部城乡协调发展倾斜
  (1)提高农业产业化程度和农民组织化程度,加大农村综合开发力度。提高西部农民的组织化程度,不仅是实施西部农业产业化的基础,也是当前深化农村改革的重点。因此,在坚持实行农村家庭承包经营的现行体制下,积极探索一条西部农业产业化与农民生产组织化的新途径。
  (2)西部地区日益扩大的城乡差别要求基础设施建设重点向提高西部农村公共服务水平方面倾斜,特别是农村公共医疗系统倾斜。提高西部地区公共服务水平。
  (3)给予西部农村特殊的土地、林地以及户籍政策,促进西部农村发展。可尝试在西部率先推动户籍管理制度改革,打破城镇户口和农村户口的限制,促进西部城镇化发展进程;率先在西部农村推行土地制度改革,真正赋予西部地区农民长期而有保障的土地使用权,可考虑确立农民对退耕还林、还草土地的所有权关系。
  7、充分有效地发挥西部地区政府在西部大开发中的主导作用
  (1)政府的主要职责是创造西部大开发的整体环境。
西部大开发要发挥政府的主导作用,但政府主导不是政府包揽,而是政府创造条件,提供政策支持,积极培育开发主体,提供支持“孵化”系统,推动市场主体参与开发建设。西部政府制定经济政策应重点考虑以下五个方面:鼓励人力资本投资、推动技术扩散、促进城镇集约化发展、扩大服务业规模和提高农民收入水平。政府主导还体现在政府通过产业发展规划、项目规划、公共投资、经济激励、转移支付等手段促进经济社会协调发展。
  (2)积极推进各项改革,着力改善西部地区市场环境,从根本上消除束缚生产力发展的制度障碍。实施西部大开发,不仅要加大政策支持力度,而且要建立起一个公平、公开和公正的政策环境。在建设资金、项目布局、转移支付、金融信贷、科技教育、社会发展上重点支持西部开发,实行统一的税收、土地、资源、价格、外资外贸、经济协作和人才开发政策。
  (3)适当扩大西部地区政府的自主调控、管理权。适当的地方分权是增强落后地区自我发展能力的一条有效途径。在地方税收管理权、地方融资权、土地政策、自然资源垄断性项目和外资项目审批权、物价管理权、边境贸易管理权等方面,可以考虑赋予西部地区政府某些自主权力,以充分发挥西部地方政府在西部大开发中的主导作用。
  8、采取措施实现西部地区对外开放的突破,推动西部外向型经济发展
  (1)分别在中亚、西亚经济区和东盟经济区的框架下推进西北、西南地区的全面对外开放。西北地区实施“沿边先行”的战略。利用25个边境口岸和欧亚大陆桥,吸引国家和各省区的巨资用于建设新大陆桥经济区域,构筑沿桥的产业布局,形成一批以外向型经济为主导的新兴工业和商贸基地。
  西南地区面向南亚、东南亚的对外开放。力争形成沟通中国、南亚、东南亚三大市场的主要枢纽和连接太平洋、印度洋的重要链环。
  (2)创建西部经济特区和特别关税区、出口加工区,促进西部地区开放形式的多样化。建立边境自由贸易区。目前我国的13个沿边开放城市都不同程度地具备了建立边境贸易自由区的基本条件,但尚需进一步配套各种功能,加强管理和加大招商引资力度,使其尽快升级。云南德宏州的瑞丽、新疆的霍尔果斯口岸、广西的防城港都具有建立边境自由贸易区的条件。
  建立保税加工贸易区。西部地区可选择地理条件优越、交通运输方便、发展前景广阔、靠近边疆的城镇,以内引外联为手段,充分发挥边境口岸的区位优势,并以扩大边境贸易与转口贸易为突破口兴建保税加工贸易区。
  9、改革西部基础设施建设机制,为西部地区长期性开发创造条件
  (1)坚持政府主导与市场化运作相结合的投资建设体制。西部地区基础设施的建设与发展,要把政府主导作用与市场配置资源的基础性作用有机结合起来,一方面要加大中央扶持力度,另一方面要改革投融资体制,通过改革基础设施的投融资体制与建设运营体制,形成“市场化”特色鲜明的多渠道资金来源机制。
  (2)加快基础设施领域国有企业的“公司化”、“股份化”与“证券化”改造。通过股份制转换基础设施领域内国有企业的经营机制,扩大其经营自主权与独立财务权;通过“资产证券化”,将缺乏流动性但具有预期收益的国有资产盘活;通过资产流动和让渡部分资产收益,激发投资者的投资意愿,增强对民间资本与外资的吸引力,降低民间资本进入基础设施领域的门槛,加快基础设施建设。
  (3)大力发展基础设施建设产业基金。产业投资基金是一种结合国际创业投资基金运作经验,对未上市企业提供资本支持,从事资本经营与监督,最终通过股权交易而获得较高投资收益的集合投资制度。这也是民间投资进入基础设施领域的组织化通道和稳定的资金来源。
  
  三、建立完善的西部大开发政策体系,为长期开发提供制度性保障
  任何区域战略都需要区域政策的支持。目前,西部大开发的政策措施优惠力度不大、政策效应不强,西部地区和中东部地区相比并没有形成“政策洼地”。一方面在外资税收优惠政策上只是向东部地区“看齐”,如果考虑东部地区的先行优势,西部地区在外资政策上已经处于劣势。另一方面西部地区享受的优惠政策由于财力受限政策效应大打折扣。因此,长期性推进西部大开发,必须实现开发政策由短期的援助性开发向制度性的长期性开发转变。
  10、西部大开发政策体系完善的重点是创新促进西部地区自主发展能力的政策
  进入以制度性开发为主要特点的长期性开发阶段,开发政策的重点必须向促进西部地区自主发展能力方面转变,逐步减少大规模直接投入的扶持性援助,更多地采用诱导性、倾斜性的市场化政策,“逆市场调节”,即引导要素资源向与市场运行相反的方向流动。
  目前,国家对西部特有的制度创新政策不够。从现行西部开发制度性改革措施看,很多内容属于全国各地区共有的政策,而体现国家对西部特有的制度创新政策还很不够。为此,要实现西部的阶段性援助政策向制度性倾斜政策的转变。实施制度性的倾斜性开发政策,建立持续、稳定的开发资金投入机制;制定有效的区域经济政策,确保政策实施长期化、制度化、规范化。
  11、加大对产业转移的支持政策创新
  (1)实施产业差别税率。对农业、林业、水利、能源等产业和基础设施建设、环境保护与生态建设等特殊行业和特殊领域,继续实行税费优惠政策,并提高“抵、退、免”优惠幅度和范围,对上述领域的外资企业在中国的银行贷款实行利息补贴;在西部实施同东北地区一样的增值税抵扣范围,减轻能源、原材料工业和农牧产品加工业的税负,有条件的地方尝试率先实行“消费型”增值税;采取税收返还等政策加大对西部地区国家级开发区的支持力度。
  (2)国家重点采购向西部地区倾斜。采取积极的限制政策,规定投资项目在西部地区的采购比例,实现国家重点采购向西部地区的倾斜;对在西部地区投资的企业,在同等质量条件下,国家优先给予其采购合同;为刺激对西部地区产品的需求,西部地区的机构、企业就地采购,国家给予价格补贴,到区外采购,则价格补贴减少。
  (3)设立西部就业基金。设立西部就业奖励基金,视项目在西部地区创造的就业机会数量给予不等的奖金。
  (4)在西部地区率先推出绿色GDP核算,并建立生态补偿机制。率先在西部生态脆弱地区试行绿色GDP核算,具有制度意义、可行性和示范效果。可通过加大中央转移支付的力度,建立上游与下游地区之间的生态补偿机制,征收全国性的生态补偿税等方式对西部地区给予补偿,帮助生态保护区群众发展替代产业,发展循环型经济。
  12、建立规范化、制度化的西部开发转移支付体系,确保建立稳定、持续的开发资金投入机制
  明确以均等化为目标的转移支付政策的功能,促进中央政府对西部地区转移支付的制度化、规范化,以免无限扩大其功能,降低支付的社会效益。调整现行体制财政上解数和分成办法,减少税收返还,将体制补助和结算补助纳入一般性转移支付体系,改变目前中央财政一般性转移支付主要解决地方财政运转困难的最低目的,变为促进地区公共服务均等化。切实履行好中央财政的公共财政职能,使西部地区教育、卫生、文化等公共服务水平逐步达到全国平均水平。同时,考虑实施横向转移支付的可能性。
  13、推行全国性税制改革,为西部开发构建税收优惠平台
  规范现行税收优惠政策,尤其是地方所得税的优惠幅度;对西部地区的税收优惠应考虑从减免中央税,比如增值税上做文章;还可以考虑中央对西部的增值税及分享比例实行“区域化”,在西部区内实行差别税率。此外,要实行资源开发税收优惠。调整资源税税额标准,实行“从价定率”征收办法,对于低丰度油田和衰竭期矿山,给予地方在一定幅度内自主减免的权力。
  14、创新西部金融体系,健全西部金融支持系统
  西部金融存在的问题主要在于金融体系发展滞后,开发资金投入主要依靠国家政策性银行和商业银行贷款。因此,应从以下几方面完善西部地区的金融体系,拓宽西部大开发的融资渠道。
  (1)组建西部开发银行,加大银行对西部地区发展项目和企业的资金支持力度。
  (2)组建西部发展实业基金,支持中长期发展项目。
  (3)组建西部风险投资基金,支持西部高新技术产业的发展。
  (4)发行西部投资债券,支持西部基础设施建设。
  (5)联合邮政总局,在西部建立西部邮政储蓄汇业局,使得邮政储蓄回流西部。
  (6)国家商业银行要加大对西部地区发展项目的贷款,尤其是中小企业的贷款,支持中小企业发展。
  (7)吸收民间资本,对西部城市金融机构进行股份制改造。
  (8)支持外资银行在西部地区设立机构、开展业务,鼓励支持外资金融机构参股中资金融机构;在同等条件下,对外资银行进入西部地区给予积极考虑和优先审批。
  15、在科教兴国战略的框架下创新西部人才开发政策,为西部大开发提供持续支持力
  (1)加强基础教育投资,普遍提高西部地区劳动者素质。长期性推进西部开发,要持续加大国家对西部地区教育,特别是基础教育的投入。对于西部地区费改税中减少农民教育投入的那一块,应该全部由中央财政弥补,而且应随着国家经济的发展逐年递增。
  (2)改革西部地区人事管理制度,完善激励机制,形成“本地人才留得住,外来人才进的来”的人才管理机制。深化西部地区人事制度改革,通过建立合理的人力资本投资与回报的收入激励机制和人力资源的市场化配置机制以及知识产权与社会保障措施,形成引进人才与人力资源优先积累的良性机制。一是要制定切实可行的鼓励人才向西部地区转移的政策;二是大幅度提高西部地区科技、经济管理等高级人才的待遇,同时为他们创造良好的生存与工作环境;三是从长期考虑,必须进行人才方面的立法,建立相应的制度,确保同档次人才的收入在地区之间达到大体上的平衡,从根本上解决“人才东去”问题。
  
  四、适应长期性开发要求,为西部大开发提供法律保障和组织保障
  16、加快西部开发立法,明确西部大开发的战略地位

  (1)加强西部开发立法是实施西部开发战略的重要保证。西部大开发关系我国现代化建设的全局,是全新的事业。为了使中央的这一重大战略决策能够坚持不懈地进行下去,消除社会各个方面在开发上的短期行为,从长计议,我们建议制定《西部开发法》,通过立法将西部大开发的战略决策以法律形式固定下来。通过立法,可保持中央关于西部开发的指导思想、方针、目标、政策和措施的稳定性和连续性,便于在实际工作中能够统筹规划、分步实施。通过立法,还可把西部大开发的各项工作纳入法制化轨道,加快西部地区法治化进程。
  (2)西部开发立法要重点解决的问题。一是明确西部大开发是一项长期的战略任务;二是明确西部大开发的战略目标,要对西部大开发的长远目标和分阶段目标有一个明确、具体的描述,要有一些定量指标;三是明确西部大开发的管理体制,如成立什么样的机构、机构的职责和任务是什么等;四是明确中央、西部地区、东中部地区在西部开发战略中各自的义务,尤其是中央应承担的责任;五是明确应实行的重大政策措施。
  17、西部大开发需要尽快建立高层次的西部开发领导和协调机构
  (1)东西部协调发展需要建立高层次的西部大开发协调机构。西部大开发,不仅仅是西部地区自己的事情,更是全国人民的大事,需要东西部地区同心协力,共同开发。区域联合是实现区域经济协调发展的重要方式。区域联合不仅要淡化行政区划色彩,打破部门、地域界限,而且要本着“互惠互利、优势互补、结构优化、效益优先”的原则推动城市间、地区间的规划联动、产业联动、市场联动、交通联动和政策法规联动。这种跨区域联合需要建立一种高层次的西部大开发协调机构,采取有力措施为处于弱势地位的西部地区的开发提供保障和支持。一方面需要加强政府的宏观指导,提高东部地区对西部地区对口支持的效果;另一方面要积极跨区域协调,推动东西部之间企业的联合与兼并;同时积极引导、鼓励支持东部地区产业向西部地区梯度转移。
  (2)西部地区的重点区域带动战略需要建立高层次的西部大开发领导和管理体制。欧共体对成员国内落后地区的开发战略及泰国对落后地区开发的经验表明,重点区域带动战略是开发落后地区的有效战略之一。我国西部地区地域广袤,实施重点区域带动战略是最有效的选择。在西部地区实施重点区域带动战略,牵涉到需要协调西部各地区之间的利益分配问题,需要协调西部各个地区之间的行政性条块管理体制,需要在西部地区区内实施差别发展政策等。因此,需要建立一个高层次的西部大开发领导和管理体制,来实施“三带一区”的重点区域带动战略。
  (3)协调、优化西部开发政策体系要求建立综合性的西部大开发协调机构。目前,西部开发机构设置的主导思想是依托各职能部门推进西部开发。按照现行的西部开发体制设计思路,各部门都是按照自己对中央精神的理解推进相关领域的西部开发。西部开发作为一个长期的发展战略,如果没有一个相对站在西部立场上的具体部门对其负责的话(而且必须有能力对其负责),其结果很可能是场面上“轰轰烈烈”,但从效果上看真正成了“长期的”战略。从西部开发5年来的实践看,国务院许多部门包括重要的宏观调控部门由于“要保持全国的发展”,很难对西部地区“另眼相待”。而且,由于缺乏有力的综合协调,有的部门存在着一定程度的自行其是,难以形成开发的合力,开发的力度也不可能很大。
  18、建议成立国家西部开发部
  借鉴国内外区域开发的成功经验,为了保证长期性推进西部大开发战略,建议国务院建立高效、有力的开发体制,尤其是建立高层次的西部大开发专门机构——国家西部开发部。以统筹协调各种政策资源、人、财、物力,引导各地、各部门支持、参与西部大开发并使之形成合力。只有这样,才能为长期性推进西部大开发提供有力的组织保障。
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