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以宏观调控为契机,加快建设公共服务型政府的建议(18条)

作者:苗树彬 邹啸鸣  时间:2005-04-07   浏览次数:0

从这次宏观调控所反映和暴露的矛盾来看,我国宏观经济运行中存在的突出问题,是结构问题、机制问题、增长方式问题。产生这些问题的实质是政府改革的滞后,与政府主导的经济增长方式紧密相关。要解决这些问题,根本要靠改革,加快推进政府转型进程,使政府真正把主要精力放在为经济建设、为社会发展提供有效的公共服务上来。这不仅是保证宏观经济平稳较快增长的前提,也是提高党的执政能力,推进经济社会协调发展的重要保障。
  
  一、将建设公共服务型政府作为我国下一步改革的中心和重点
  1、政府转型是提高党的执政能力、落实科学发展观和解决经济社会深层次矛盾的客观要求

  (1)政府转型是加强党的执政能力建设最具有实质性的步骤。党的执政能力集中体现在政府驾驭市场经济的能力和管理社会公共事务的能力上,实现政府转型是提高党的执政能力最具有实质性的步骤。现阶段我国经济社会发展遇到的失衡与挑战,对党的执政能力建设提出了新的任务,而完成这一任务,主要的是要落实到政府能力建设上。
  (2)政府转型是全面落实科学发展观的关键。正是因为各级政府主导了投资的大方向和投资增长的速度,间接的宏观调控手段很难发挥作用;重经济增长、轻社会发展的问题很难得到有效地解决。从这个意义上来说,要切实地落实科学发展观,最迫切、最现实的前提和基础是实现政府转型。
  (3)政府转型是解决经济社会深层次矛盾的客观要求。从这次宏观调控反映的问题看,政府主导的经济增长方式弊多利少,已经到了难以为继的程度。各级政府的某些盲目投资和重复建设,造成大量经济矛盾和问题,加剧了金融风险;低成本扩张和竞争,扭曲了土地和资本的价格,浪费了土地和资本等宝贵资源;经营城市和竞相招商,导致权力寻租和信用缺失。与此同时,单纯追求GDP而忽视社会发展和社会公平公正问题,造成社会严重失衡。进一步搞好宏观调控,解决经济体制和运行机制的深层次矛盾,解决社会失衡问题,实现经济社会的协调发展,需要深化改革,尤其是加快政府改革。
  
  2、政府转型的目标是建设公共服务型政府
  政府转型的目标是建设公共服务型政府,以为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大群众日益增长的公共利益诉求,在此基础上形成政府治理的制度安排。“公共服务”是政府该做的事,也是建设有效政府的重要内容。评价政府的关键不在政府的规模大小,而在于是否为有效政府。
  
  3、建设公共服务型政府的时机和条件已经成熟
  我国已进入完善市场经济体制的关键时期,实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说已基本成熟。表现在,以公有制为主体、多种所有制经济并存的基本格局已经形成,我国60%的GDP和70%的新增就业都是由民营经济提供的。在这种情况下,政府主导经济既不利于加快国有企业改革,也不利于民营企业发展。从市场配置资源的程度看,尽管各种制度和市场尚不完善,但是市场的基础性作用越来越充分地显现出来。继续坚持政府主导经济不仅妨碍公平、公正的市场环境的形成,还会严重影响市场信用和市场秩序的建立。
  现实中严重的社会矛盾和社会问题,也逼迫政府把工作的中心和重点真正放到提供基本的公共产品和有效的公共服务上来,建立和完善社会性公共服务的制度体系。我国以人为本科学发展观的确立,以及现有的经济基础、政治体制也为加强社会性公共服务奠定了基础。
  
  二、政府要尽快实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变
  4、以强化公共服务提升经济竞争力

  公共服务与经济建设不是对立的。北欧国家的政府是公共服务型政府,今年全球经济竞争力排名前十位中有5个是北欧国家。国际经验说明,在市场经济条件下,提供有效的公共服务既是政府干预经济的本质内容,也是提高一国经济竞争力的重要条件。
  
  5、提供经济性公共服务是政府的主要经济职能
  政府应当把经济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务方面。
  (1)构建以市场为导向的有效的宏观调控体系,为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境。政府对经济实施宏观调控也是一种公共服务,运用有效的宏观经济政策调整总供给和总需求的平衡关系。宏观调控要多利用市场手段、法律手段,减少行政干预。
  (2)建立和完善公平竞争、统一有序的市场环境。严格市场监管,建立和完善社会信用体系,严厉打击各类破坏市场经济秩序的行为,维护公平的市场竞争秩序,创造良好的市场环境。
  (3)实行政府经济行为和经济信息的公开化、透明化,提高办事效率。经济信息是很重要的经济性公共服务,政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息。
  (4)鼓励科技创新。芬兰和瑞典等国家都设有专门为企业技术创新服务的机构。芬兰政府每年甚至拿出占GDP总量3.5%的资金来支持技术研发,从而产生了像诺基亚、爱立信等富有创新力、全球闻名的大财团。
  (5)为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施服务。
  
  6、政府要从基础设施的生产者转向提供者
  在基础设施建设方面,我国已引入了一些招标、竞争机制。但总体上说,竞争机制在基础设施建设方面并没有起到决定性的作用。这容易使各级政府在进行基础设施建设的时候,把提供者与生产者的身份相等同,从而造成一系列的问题。今年,国家审计署对部分城市基础设施国债项目建设效果的审计表明,在被抽样审计的526个项目中,有1/4的项目没按建设责任书或计划完成;在建成的320个项目中,有32个基本未投入运营,18个长期处于试运营或开开停停的状态,另有69个运营项目未达到设计生产能力;供水项目的实际[JP2]能力甚至只有计划能力的33%。2002年中央财政支出中有47.76%[JP]用于基础设施投资。政府提供经济性公共服务,是要真正引入一个透明的、开放的、公平的、公正的竞争机制,从而使基础设施的提供者和生产者严格分开,鼓励非公有经济进入,使基础设施提供向民营化、市场化、分散化方向发展。
  
  7、强化经济性公共服务,要从深化审批制度改革入手,打破政府部门行政利益的约束
  我国加入WTO,加快了行政审批制度的改革。但是,某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章,有些被取消的审批项目有很大水分,有的只取消所谓的“皮毛”项目,而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放,甚至审批权控制得更严,并且有进一步加强的趋势。这对企业、尤其是民营企业的发展造成了严重影响。由于部门利益的局限,某些政府部门在制定规划、方案和法规时,往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限,对国家利益、公众利益考虑不够,甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策。因此,强化公共服务的突破口,在于深化审批制度改革。
  
  三、政府要尽快实现由单纯注重经济增长到同时关注社会和谐发展的转变
  8、要高度关注由于社会矛盾而导致的不可持续发展问题

  社会发展落后,社会信用、社会文化、社会关系等方面的突出矛盾和问题,是我国26年来改革最不成功的地方。一个最大的问题就是分配不公越来越突出,两极分化比较严重。现在对可持续发展的研究更多的是分析能源、矿产等自然资源约束,但可持续发展不仅仅是自然资源约束问题,由于社会矛盾而导致的发展中断更应引起关注。社会不公导致的剧烈社会冲突也可能中断经济和社会的持续发展。
  
  9、让多数人分享改革成果,确立“效率与公平并重”的经济工作方针
  妥善处理好改革过程中的利益关系调整问题,是当前需要急迫解决的重大问题。利益关系的调整不是社会的任何个人或利益主体自身所能够解决的。尤其是利益关系调整的原则和规范,只能由政府来解决。温家宝总理在今年的国庆讲话中提到,“要推进经济体制改革、政治体制改革和其它方面改革,调动一切积极因素,解放和发展生产力,更好地实现社会公平和正义,使所有的劳动者和建设者都能够分享经济发展和社会进步的成果”。温总理的话,对当前改革过程中暴露出来的问题有很强的针对性,解决了“改革到底是为了谁”的问题,道出了改革过程中的基本价值取向:改革不仅仅是让少数人先富裕起来,而是要让所有的劳动者和建设者都能分享经济发展和社会进步的成果。改革要反映多数人的要求,让多数人得到实惠,改革才能获得足够强大的动力支持。
  
  10、着眼于最突出的社会矛盾,提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务
  (1)建立和完善从中央到地方的就业工作体系,把扩大就业作为各级政府主要的工作职责之一。90年代中期,为了支持大型国有企业的改革发展,我们提出减员增效的口号。这些年的实践使我们看到,政府应当把就业和再就业作为比大企业发展战略更重要的工作目标。建立公共服务型政府,就应该将促进就业作为政府提供社会性公共服务的首要目标。北欧国家政府用财力和政策促进就业方面勘称典范。比如瑞典的国家财政支出用于就业服务的资金量约占GDP总量的2.7%。
  我国在这方面有较大的操作空间。可以考虑在资金投向上加大力度;扩大国家劳动和社会保障部门的职能和人力配制;加强减税和补贴等政策扶持失业人员创办“微型企业”;加强就业培训;适当加强公共项目开发,直接创造就业岗位;加强预测和信息交流,提高就业服务的效率和质量。
  (2)制定公共服务的最低标准,保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,扩大公共服务的覆盖面,从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。
  (3)为广大农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务。当前,最迫切的是需要解决好农村的义务教育和合作医疗体系的问题。我国的公共服务存在着城乡严重失衡问题,集中表现在农村的公共服务不到位:一是农村居民转移性收入的比重低于城镇居民转移性收入的比重;二是教育、公共卫生资源的城乡配置不公平;三是社会保障的提供不公平。目前,农村的社会保障覆盖率只有3%,人均社会保障费的城乡比例是24:1。
  (4)逐步创造条件,使社会保障线向小城镇渗透。社会保障体系的不断完善有利于人们平等的享有公共服务的权利。我国公共服务分配不平衡的现象,客观上是由于地区经济发展不平衡造成的。要解决这个问题,在大力发展公共服务体系自身建设的同时,建设好社会保障体系也是非常重要的。在有条件的地区,比如深圳等发达沿海地区,应该考虑将农民工纳入“三条社会保障线”(下岗失业人员的生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障)制度的覆盖范围,然后逐步创造条件使这项制度向其它地区城市渗透。
  
  11、要充分发挥NGO在公共服务中的作用
  世界上最早提供公共服务的是私人机构和NGO。现在发达国家的许多公共服务,也都是由NGO提供的。政府与民间组织之间是互补关系,民间组织是政府最有力的助手,也是政府和人民群众之间互相联系的桥梁,不仅不会造成社会混乱,还给社会带来很大的稳定。前苏联“大厦”之所以在顷刻间坍塌,主要原因是因为国家与社会间缺少这堵“防火墙”。我国民间组织还不发达,而且还受到许多制约。NGO的发展需要政府创造一系列的条件:一是在立法方面的保障;二是税收方面的优惠;三是财政方面的支持。公共服务制度的设计应该而且必须听取被服务群体的意见,而发展群众自治组织是反映群众意见最有力的组织保证。
  
  四、政府要尽快实现以GDP为中心向提供制度性公共产品为中心的转变
  12、以提供制度性公共产品为经济社会发展创造长远预期

  我国是一个经济转轨的大国,政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资,而是制度性的公共服务。良好的制度性的公共产品,能给人们对经济社会的发展带来长远的预期。世界银行发布的《2005年世界发展报告》提出,政策性风险是发展中国家企业最关心的主要问题,政府仅仅提高政策的可预见性,就能使社会新增投资的几率提高30%以上。GDP增长很重要、资本也很重要,但是保持GDP稳定增长和引进资本的制度环境更重要,更具有稳定性。今年以来,我国推出的几项农村改革的重要举措,是粮食大幅增产、农民收入明显增加的重要原因。这不仅为今年的宏观调控和经济发展提供了重要条件,而且也是明年宏观经济稳定发展的重要基础。下一步,如果我们能在制度建设上在某些方面取得实质性突破,会对我国经济的平稳较快增长提供重要的制度保障。
  
  13、为经济发展提供最重要的制度性公共产品
  (1)建立健全现代产权制度。明晰产权、保护产权是市场化改革的应有议题,也是建立良好的投资环境的核心问题。但至今为止,我们还没有给企业改革、为民营经济的发展提供一个良好的产权制度安排。比如对待企业家,尤其是创业型企业家还没有一个有效的制度保障。由于产权制度改革的滞后,改革过程中的一些扭曲现象也就不可避免。
  (2)加快农村土地制度改革。中央早在几年前就提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,但在法律层面和实践层面并未全面落实。最近讨论的“物权法”草案中规定,农民的宅基地和耕地不能作为物权抵押,这是我们制度上的严重缺陷。农民的土地只是一种债权,而不具有物权属性,不能入股,不能在银行抵押贷款,是十分不合理的。赋予农民长期而有保障的土地使用权,就是要肯定农民对土地的物权性质。这样,就可以使相当一部分农民有一个小的创业基金,有利于农民创办小企业,以促进城乡的发展。
  (3)建设一个良好有效的金融制度。中改院1994年提出“一揽子”解决银行债务托管的方案,即把“死的”银行和“活的”银行分开。由于国有银行改革的滞后,形成了大量不良资产,民办金融机构的发展进程十分缓慢。官本位仍然是我国金融运行的主导力量,各级政府对金融的行政干预仍然大于市场对金融的影响。于是在金融领域,系统性风险在加大,资不抵债问题将越来越突出,目前呈现出国有企业利用改制的机会,将债务风险向商业银行转移;商业银行利用改制上市的机会将债务风险向证券市场转移、向中央银行转移的局面。因此,必须加快建立一套适合金融领域的退出机制和重整机制,以有效防范金融风险。
  (4)建设有利于公平竞争的法律制度环境。用法律的手段来创造一个有利于公平竞争的制度环境,对经济社会协调稳步发展非常关键。当前的重点是,第一,加快国有资产法的立法工作,用法律的手段来调控国有资源。第二,用法律的手段推进民营经济的发展,创造有利于民营经济发展的产权环境、投资环境、融资环境和经营环境。第三,通过法律制度建设来防范金融风险。第四,落实《行政许可法》,减少政策的摇摆性给市场经济带来的不确定性。
  
  14、鼓励制度创新,调动民间和政府两个积极性
  农民自主进行的农村包产到户的制度创新,极大地解放了农村的生产力,使农村发生了翻天覆地的变化。我国改革仍处在攻坚阶段,要特别注重调动民间和政府两个积极性,进行制度创新。要尊重群众的首创精神,围绕改革的重点和难点,比如民间金融创新等方面,鼓励基层和企业大胆地探索。与此同时,政府要加强领导和协调,使好的经验制度化。
  
  五、多方面创造建设公共服务型政府的有利条件
  15、按照建立公共服务型政府的要求,理顺中央和地方的关系

  抓紧研究和界定中央与地方在公共服务供给方面的财权、事权,使财权和事权相对称,为实行有效的转移支付和强化地方政府在公共服务中的作用,提供依据和基础。目前我国中央财政的形势很好,但是地方政府的财政状况却不容乐观,存在巨额财政负债。产生这一问题的原因是中央和地方的权责不对称。
  1994年分税制改革以后,中央财政大幅度提高、地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994—2002年期间中央财权平均为52%,地方财权平均为48%,中央事权平均为30%,地方事权平均为70%。事权是财政支出分配的前提,也是各级政府间财政关系协调的基础。当前我国迫切需要通过法律规范中央和地方的事权和财权。
  
  16、加快建立以公共服务为取向的政绩评价体系和问责制
  打破以GDP考核为主的政绩观,将提供公共服务的数量和质量作为各级政府业绩考核的主要指标,同时实行严格的问责制。这既是建立有效政府的基础,也会为遏制腐败创造重要条件。
  
  17、建立公共财政,不断提高公共服务方面的政府付费比例
  减少在竞争性行业的投资额度,使经营性的国有资产向公益性的国有资产转变,增强政府从事公共服务的财政能力已成为当务之急。在过去20多年的改革中,公共服务的付费基本由私人承担。1986-2002年,我国的学杂费的增长远远高于教育和财政支出的增长速度。医疗也是这样。与此形成鲜明对比的是,发达国家在经济发展过程中是在不断提高公共服务方面的政府付费比例。
  近几年我国公共财政支出的比例有所增加,但是各级财政支出的相当比例仍是竞争性行业。中央财政在竞争性行业的投资,1998年为40.54%,2002年为36.7%。而在公益性投资方面长期偏低。1998年为11.94%,其中卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年财政支出的1.23%,而国家机关、党政机关和社会团体的支出却占到了6.18%。到2002年,这个情况并没有多大改变。
  
  18、以公共服务制度的创新推进事业机构改革
  现有的数千万公共服务从业人员是我国大力发展公共服务业的宝贵资源。我国全面转型时期,公共服务和公共产品面临越来越大、越来越高的社会需求。同这种需求相比,我国公共服务的从业人员还远远不足。不仅数量不足,而且素质也需要不断提高。我国事业机构改革、3000万左右事业编制人员的出路问题,要与公共服务制度创新同步考虑,统一谋划。
  (执笔:苗树彬 邹啸鸣)
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