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全面推进以政府转型为重点的结构性改革的建议(12条)

作者:迟福林 薛克俭 方栓喜  时间:2005-04-07   浏览次数:0

  2004年7月30日
  四年前,我院曾提出“从基础性改革转向结构性改革”的建议。建议的主要依据:第一,我国的改革在市场机制的建立以及多种所有制经济发展方面有重大进展,但与此相关的政府改革、产权制度改革等还严重滞后。第二,我国经济体制、社会体制与政治体制的结构性矛盾和问题还比较突出。目前,我国体制的结构性矛盾越来越突出:一是经济体制内部的结构性矛盾比较严重,实际表现在政府、国有商业银行与国有企业的结构矛盾;二是某些宏观经济政策的出台与市场化改革进程有明显矛盾;三是城乡二元制度结构的矛盾和问题越发突出,并对经济社会生活产生严重影响;四是社会体制、政治体制改革严重滞后于市场化改革进程。当前,能否在改革中寻求宏观经济调控的有效途径,在很大程度上取决于政府改革的实际进展。应当说,我国已进入以政府转型为重点的结构性改革新阶段。未来几年,改革能不能推进,在多大程度上推进,关键在于能否清楚地判断并全面推进以政府转型为重点的结构性改革。
  一、政府主导比较集中地反映了我国经济体制、政治体制的结构性缺陷
  今年的宏观调控,是在我国市场经济体制框架初步形成的背景下进行的。几个月的实践使我们比较清楚地看到,当前经济生活和经济运行的突出矛盾和问题,大都与政府主导的经济增长机制相联系,政府主导积累了相当多的经济矛盾和社会问题。
  1、我国的市场经济仍具有政府主导的特点,并且近几年政府的主导作用还有强化的趋势
  (1)虽然一般性的商品和生产要素市场已经开放,但是政府对资本、土地等重要的生产要素的供给,仍然具有一定的主导权。例如,至今为止我国70%的土地供给仍然依赖于行政手段。由于土地事实上已经成为地方各级政府的重要收入来源,因此各种土地违规行为的背后大都有地方政府的影子。这些年,土地的问题愈演愈烈,起主导作用的是各级政府。此外,中国经济的信贷总量明显向政府倾斜。大量的事实证明,在货币供给的“超常增长”中,各级政府扮演了重要角色,发挥了重要影响。2002年,政府部门和国有经济约占全部信贷资金的65%,国有商业银行的信贷行为仍在相当大程度上受各级政府的影响。
  (2)我国市场经济的微观基础初步形成,但是政府在全社会固定资产投资方面尚未完全摆脱“投资主体”的角色。应当说,在我国以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基本格局初步形成以后,企业、尤其是民营企业应当成为经济建设的主体、投资的主体。无论是制度环境,还是政策环境,都应当有利于企业投资主体地位的形成。从这些年的实践看,投资体制改革滞后,实际上影响和限制了企业的发展,事实上鼓励和支持了各级政府的投资膨胀,强化了政府的投资审批权。在2002年投资总量中,政府占44%,民间占56%,但是今年1—5月份政府的投资高达60%,民间投资下降到40%。
  (3)近几年我国公共财政支出的比例有所增加,但是各级财政支出的相当比例仍是竞争性行业。以中央财政支出为例,中央财政在竞争性行业的投资,1998年为40.54%,2002年为36.7%。而在公益性投资方面长期偏低。1998年为11.94%,其中卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年财政支出的1.23%,而国家机关、党政机关和社会团体的支出却占到了6.18%。到2002年,这个情况并没有多大改变。上述三个方面的数字分别为15.99%、1.86%、7.38%。此外,近些年地方各级政府既通过经营土地资产进行投资扩张,又通过负债进行投资扩张。有的专家估计,我国市、县、乡三级政府负债高达两到三万亿元之间。
  (4)虽然大量削减了行政审批权,但在相关因素的制约下,尤其是部门利益的诱导下,有些重要审批权控制得更严,并且有进一步加强的趋势。近几年,特别是我国加入WTO,加快了行政审批制度的改革。但是,某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章,有的被取消的审批项目是有很大水分的,有的只取消所谓的“皮毛”项目,而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放。在前一段的宏观调控中,有的政府部门又进一步强化了行政审批的权力,这对企业、尤其是民营企业的发展造成了严重影响。
  2、政府主导逐步积累了相当多的经济矛盾和社会风险
  (1)政府主导,政府既作裁判员又作运动员,妨碍了公平竞争市场环境的形成。应当说我国市场秩序存在的某些问题与政府的这种角色转换不到位有直接或间接的联系。一些地方政府和垄断行业的主管部门集决策、执行、监督三权于一身,自己制定规矩,自己来做事,这既破坏了市场信用和社会公正,又不利于企业的发展和市场竞争机制的形成。
  (2)政府主导不可避免地要形成以GDP为中心,造成经济社会发展的严重失衡。近几年,政府把工作重点放在GDP增长上,而对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社会保障、教育、医疗的关注很不够,在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。由此,市场的外部环境及社会发展方面的问题逐步突出,使广大老百姓很难从经济增长中不断地分享好处。
  我国经济社会发展严重失衡的主要原因是政府改革的滞后。尽管我国进行了25年的市场化改革,取得了举世共誉的成就,但由于政府的职能转换和角色转变不到位或严重缺位,在一定程度上忽略了社会发展和社会公正、公平问题。大量的事实说明,改革不到位,尤其是政府改革滞后是造成社会发展严重滞后于经济发展的主要原因。
  (3)政府主导,既不利于加快推进国企改革,又不利于民营经济的发展。政府主导的负面效应十分明显:一些本应被淘汰的低效率国有企业不仅没有被淘汰,还因能够获得低息贷款而扩张,而民营企业的投资刚从一般性行业向重化工行业转移,由于难以享受到国企的待遇,再加上某些“一刀切”行政措施的出台,民营企业的发展遇到了困难。实践证明,政府主导的大格局不变,市场调节的基础性作用就很难充分发挥出来。在我国市场经济体制初步建立的大背景下,政府主导,既容易抑制企业、尤其是民营企业的发展,又可能造成市场化改革的停滞。
  (4)政府主导意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力,使腐败问题不仅难以得到有效的解决,而且某些集团性、体制性的腐败在一定程度上得以扩大。大量的事实证明,不断扩张的行政权力和资本结合,就会抑制市场资源的合理配置,并容易形成严重的收入分配不公和贫富两极分化。因此,政府转型既有利于经济社会的协调发展,又有利于建立一个以公平、公正和共同富裕为目标的好的市场经济,使多数人不断分享改革的成果。
  3、政府主导的经济增长和运行机制既是政府改革滞后的重要表现,又是政府改革滞后的主要原因
  (1)政府主导已经不适应新阶段改革发展的需要。改革初期,政府主导经济在推动经济快速增长方面曾经发挥了积极作用。但是,在市场主体逐渐形成的情况下,政府主导的经济增长和经济运行机制,对我国的市场化改革不利,对经济社会的协调发展不利。改变政府主导的运行机制是新阶段改革发展的客观要求。
  (2)政府主导逐步强化了部门利益,增大了政府改革的难度。由于部门利益的局限,某些政府部门在制定规划、方案和法规时,往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限,对国家利益、公众利益考虑不够,甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策。现行行政管理制度中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况,容易强化部门的既得利益,使某些行政主管部门不愿放弃行政审批权。有的政府部门已由原来改革的推动者演变为改革的阻力,或成为下一步政府改革的重要对象。
  (3)政府主导大大强化了地方各级政府干预经济的权力。政府主导使地方政府有了相对独立的经济主导权和经济利益,这是地方政府充当经济主体并主导经济的主要动力。这虽然调动了地方政府参与经济建设的积极性,但也形成了地方政府事权扩大而相应的财政收入跟不上,于是往往通过经营土地和使用地方某些权力增加地方财政实力。
  (4)政府主导使投融资体制改革难以推进。由于投资主体和投资范围受到限制,压抑了企业、尤其是民营企业发展的积极性。同时,由于投资决策依赖于政府部门的层层审批,缺乏严格的投资风险责任机制,审批中不按科学严谨的决策程序办事的现象屡屡发生,造成了许多重大的投资失误,而又无人对这种投资失误负责。
  4、以公共服务为中心的政府转型是我国结构性改革的重点
  (1)政府转型区别于一般的政府职能转变和机构改革,它是我国经济转轨进程中具有关键性、实质性的改革步骤。政府转型不到位,国有企业和国有商业银行的改革要取得实质性的突破是比较困难的。政府转型还涉及到宏观经济政策同市场化改革的内在一致性问题,金融、财政、投资等方面的改革都同政府转型直接相联系。政府转型更涉及到经济体制、社会体制、政治体制改革的相互关联和相互配套的问题。就是说,政府转型直接地反映了我国现行体制的结构性矛盾。全面推进以政府转型为重点的结构性改革,是我国现阶段改革的重要特点。
  (2)以公共服务为中心的政府转型是一场深刻的“政府革命”。在我国市场化改革进程中,以经济建设为中心的主体是企业、是社会,政府的作用是提供公平竞争的市场环境和良好的社会环境。尤其是在我国经济社会矛盾比较突出的现实生活中,政府要有效地为经济社会协调发展提供保障,关键在于要实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。从经济建设型政府到以公共服务为中心的政府转型,是一项复杂的系统工程,需要从全局上把握和设计改革路径。
  (3)以政府转型为重点的结构性改革,对我国下一步的改革发展具有决定性的影响。当前,政府转型已经成为我国经济体制改革、社会体制改革和政治体制改革的汇集点,也是各种体制矛盾的集中反映。以政府转型为重点的结构性改革对我国经济社会全面协调发展具有决定性的影响,对解决我国社会经济发展全面失衡,对市场化改革进程,甚至对执政党建设也有某种意义上的决定性影响。
  二、加快以公共服务为中心的政府转型,改变政府主导的经济运行机制,实质性推进市场化改革进程
  公共服务是现代政府改革和政府职能的核心理念,是现代市场经济对政府职能的本质规定,是我国经济转轨进程对政府转型的基本要求。从我国的实践看,建设公共服务型政府就是要为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大百姓日益增长的公共利益和公共需求,在此基础上形成政府治理的制度安排。
  5、市场经济条件下,公共服务是政府经济职能的基本内容
  在我国初步建立市场经济体制的条件下,政府经济职能已发生重大变化。第一,由主要是构建市场经济的微观基础,向创造和维护各类企业平等竞争环境的转变。第二,由放开价格培育市场,向充分发挥市场在资源配置中的基础作用的转变。第三,由政府作为投资建设的主体力量向以企业作为市场经济的主体力量的转变。第四,由以行政审批为主,向以经济手段、法律手段为主,并伴之以必要行政手段的转变。第五,由追求GDP增长指标,向以人为本、经济社会协调发展的转变。由此看来,随着我国市场化进程的加快,政府的经济职能和经济角色需要作出重大调整。
  从我国市场化改革和经济社会发展的客观要求看,政府的经济职能应当是:(1)健全现代产权制度,确立和保护企业、公民的财产权利。(2)建立和完善公平竞争、统一有序的市场环境。(3)制定和完善市场运行规则和相关法律,创造良好的经营环境和制度保障。(4)运用有效的宏观经济政策调节总供给和总需求之间的平衡关系。(5)建立和完善全社会的信用体系,严厉打击各类破坏市场经济秩序的行为。(6)加强和改善投资环境,引入竞争机制,加快基础性、公益性的基础设施建设。(7)实行政府经济行为和经济信息的公开化、透明化,提高办事效率。(8)发展各类市场中介组织,为企业提供完善的社会服务。
  6、政府经济职能重大转变的关键,是实现以经济建设为中心向以公共服务为中心的政府转型
  以经济建设为中心是我国的大战略。在市场化改革的大背景下,以经济建设为中心的主体是企业,是社会,政府主要通过公共服务为企业、为经济建设提供保障。因此,政府不再以投资和形成公有产权为自己的基本职能,而要以提供基本的公共产品和公共服务为第一职能。政府也不应当主要以行政手段调节市场经济,而主要以经济手段调整总供给和总需求之间的平衡关系。政府对经济的宏观调控,实际上是短期和中长期兼顾、供求平衡和结构优化兼顾、经济发展和社会发展兼顾。
  7、建设公共服务型政府,要以人为本,着眼于解决当前突出的经济社会矛盾
  (1)公共服务制度和体系要适应改革发展新阶段的需求。改革开放以来,随着我国经济的快速发展,人民生活水平不断提高,人们的公共需求不断增长,使我国原有的公共服务体系严重不适应。按照国际经验,人均GDP超过1000美元,社会消费结构将发生重大变化,人们追求生活内容的丰富、生活质量的提高、生活环境改善的愿望更加迫切,对公共服务也提出了新的更高的要求。按照广大百姓不断增长的公共服务和公共产品的需求,应当加快我国公共服务制度改革和创新的进程。由此,政府改革和事业机构改革才有明确的目标。推进公共服务制度改革和创新,是各级政府面临的一个十分紧迫的课题,也是树立和落实科学发展观的内在要求。
  (2)以人为本,千万不要忽视农民。要特别重视农民的利益,为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务。我国的公共服务存在着城乡严重失衡的问题,集中表现在农村的公共服务不到位:一是农村居民转移性收入的比重低于城镇居民转移性收入的比重;二是教育、公共卫生资源的城乡配置不公平;三是社会保障的提供不公平。目前,农村的社会保障覆盖率只有3%,人均社会保险费的城乡比例是24:1。
  (3)建设公共服务型政府是解决经济社会发展严重失衡的关键。二十多年来,社会发展滞后,社会很多方面的严重失衡状态,都与政府转型直接相联系。例如,政府直接用于经济建设服务的费用明显偏高,而用于社会服务的费用仍然偏低。以中央财政支出为例,2003年,中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入仅占当年中央财政总支出的5.46%左右。这说明,政府提供的公共产品和公共服务远远满足不了经济社会协调发展的需要。
  8、建设公共服务型政府,要优化政府的公共服务职能
  (1)改变公共财政支出结构,提高公共服务支出的总量与比例。强化政府公共服务职能,必须健全和完善公共财政体制,逐步提高社会性公共支出在公共财政支出中的比重,并且努力做到经济性公共服务与社会性公共服务相协调。
  (2)制定公共服务的最低标准,保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,扩大公共服务的覆盖面,从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。
  (3)继续深化行政管理体制改革,建立符合中国特色的公共服务体制。对那些不具有规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目,逐步向民营企业和民间组织开放,鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务;对那些规模经济特征明显,进入门槛较高的公共服务项目,主要引入市场机制,加强公共部门内部的竞争;对仍要依靠公共部门来提供的公共服务,如教育、卫生防疫等重大项目,要加强监管,保障公正,努力降低成本,提高效率。
  (4)要加快建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和严格的行政问责制。要将公共服务提供的数量和质量纳入政府业绩考核指标体系。
  9、要正确处理中央和地方政府的关系,充分发挥地方政府在公共服务中的主体作用
  调整中央政府和地方政府的关系,必须打破GDP考核的政绩观,树立对地方政府考核的科学和综合指标体系,将公共服务指标纳入到政绩指标中去。必须重新界定中央和地方的财权和事权,使财权和事权相对称。
  (1)地方巨额财政负债的形成,根本原因在于地方与中央的事权、财权不对等,地方没有正常的融资渠道。1994年分税制改革以后,中央财政大幅度提高、地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994—2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%,中央事权平均为30%,地方事权平均为70%。税费改革以后,农民的利益得到保障,地方财政则是雪上加霜。甚至有专家提出,目前是用中央财政的大好形势掩盖了地方财政的巨大风险。
  (2)事权是财政支出分配的前提,也是各级政府间财政关系协调的基础,因而在多级政府财政关系中居于重要地位。当前我国迫切需要通过法律规范中央和地方的事权和财权。为此,需要建立一个专门机构协调中央和地方的关系。
  三、推进以政府转型为重点的结构性改革,促进我国经济社会的全面、协调和可持续发展
  从我国当前的经济社会失衡来看,主要原因是政府存在着“轻社会、重经济”的倾向,把发展速度和项目规模作为评价政绩的重要指标。从经济改革本身的问题看,由于政府转型滞后,也形成了难以克服的结构性矛盾。
  10、我国已进入以政府转型为重点的结构性改革的新阶段
  当前,我国经济体制改革面临的深层次矛盾,主要是体制性结构的不合理。无论是作为宏观层面的政府改革,反反复复,时进时退;还是作为微观层面的国有企业改革,步履艰难,尚未突破,其体制性的结构矛盾都起主要作用,并处于十分突出的地位。这充分表明,过去20多年我国以着力塑造市场经济主体和形成市场机制为重点的基础性改革已取得决定性进展,我国经济的微观基础已发生实质性变化,并使我国的经济运行进入市场约束的新阶段。然而,由于以往的基础性改革并没有解决旧体制中的深层次矛盾,使得新旧体制之间的结构性冲突和矛盾十分突出。主要表现为:第一,行政性资源配置方式和行政性垄断还占有一定比重,政府主导还在加强;第二,与市场经济主体多元化相适应的制度化、法律化建设还严重滞后。体制性的结构矛盾越来越成为制约我国经济体制改革进程最为突出的因素。
  经济转轨是一个长期的过程,它不仅仅是一种运行机制代替另一种运行机制,它实质是体制创新与新体制结构逐渐积累的过程,也是经济结构、社会结构和政治结构转轨有机偶合为一个整体的过程。因此,在我国经济转轨过程中,当市场运行机制基本取代计划体制时,以政府转型为重点的结构性改革就是经济改革发展到现阶段的必然选择。结构性改革又会为宏观经济的长期稳定和社会的长治久安提供制度结构保证。实施并推进结构性改革,就是在基础性改革的前提下,面对新旧两种体制的结构性矛盾,加快培育发展新体制因素,并逐渐形成新体制的合理结构,以充分发挥新体制结构的整体优势和作用。因此,结构性改革阶段既同以往的基础性改革相联系,又表现出这一阶段改革的重要特征:
  (1)强调体制创新在推动经济改革中的根本性作用。一是在改革的新形势下,依靠政策引导、推动的改革策略将被制度创新的实际过程所替代,改革只有依托于制度创新,才能更有效地发挥它的效应和作用。因此,寻求宏观经济政策和体制创新的结合,努力实现体制创新和政策联动,才能抓住现阶段转轨的主要矛盾。二是结构性改革不仅仅在于注重一项新制度的安排,更重要的是重视制度结构的合理性。因为任何一项制度都有其结构性,都以其它制度安排为补充。制度的互补性及其合理结构是一项新制度充分发挥效应的基础和前提。三是政府在结构性改革中作为制度创新和制度供给主体的地位和作用更为突出。结构性改革标志着我国市场体制运行进入新阶段,但市场力量本身并不总是能够顺利推进结构性改革的实际进程。政府作为改革的主导者,必须适应改革新阶段的变化,对自身的行为方式和政策取向作出重大调整,以提供更多的制度性公共产品,适应结构性改革阶段的需要。
  (2)强调改革的配套性。由于体制的结构性特点,配套改革在结构性改革阶段具有决定性的作用。一是结构性改革注重整体改革的配套性、系统性。我国现阶段的改革实践充分证明了这一点:国有企业改革要与建立完善的社会保障制度改革相配套;深化农村改革要与加快城市化改革相配套;经济体制改革要与政治体制改革相配套。结构性改革既要求经济体制改革不同措施的相互配套,同时也要求与社会改革、政治改革的密切结合。伴随经济改革产生的矛盾和问题,已超越了经济本身。全面的配套改革越来越成为一个大趋势。二是结构性改革阶段的整体攻坚是一个不容回避的现实,要突破改革的深层次障碍,并适应改革的新环境,改革的阶段性突破就是不可避免的。我国的结构性改革从总体上说仍是渐进式的,但比照过去,结构性改革的阶段性突破有着更为迫切的要求。事实上,我国的改革是一项系统工程,结构性改革的特性已经开始凸显。在经济增长到一定程度之后,社会重大利益关系的调整已成为越来越复杂、同时也越来越重要的改革任务。人们不仅要寻求保护个人产权,还要寻求尊重和保护人权,还需要个人全面发展有一个健康的文化氛围。树立以人为本的改革观,不仅需要继续推进经济体制改革,还必须逐步启动包括政治体制、社会体制、文化体制在内的结构性改革。
  11、我国下一步的结构性改革需要以政府转型为重点,带动国有企业与国有银行、公共服务制度及事业单位、社会组织制度和行政政治制度等方面的改革
  (1)以政府转型推动国有企业和国有商业银行改革。一是国有企业的股份制改革,尤其是大中型国有企业的股份制改革。这是国有企业建立现代企业制度,实行法人治理结构最重要的基础。二是国有公共部门的股份制改革。加快对电信、铁路、民航、电力等国有公共部门的股份制改革,对于推进我国基础领域投融资市场化进程,纠正制约我国国民经济的产业结构偏差,并保证有效地向全社会提供以竞争为基础的公共产品,都有着特殊的意义。为此,通过股份制改革,改变国有资本过于集中的状况,打破行政垄断局面,吸收民间和社会资本,形成有效的竞争机制,是国有公共部门改革的主要内容。这项改革,越来越具有紧迫性。三是加快推进国有商业银行的股份制改革。这是下一步我国结构性改革的焦点所在。它不仅对国有经济的改革具有牵动全局的作用,而且对宏观经济的稳定具有重要影响。我们对这项改革的全局性、紧迫性应当有清醒的认识。
  (2)以政府改革推动公共服务制度和事业单位改革。我国已经进入以全面调整利益关系为重点的改革新阶段,进一步的改革和发展对公共服务制度和公共服务业提出了新的要求。
  第一,坚持改革国有事业机构与发展民营事业法人同步推进;第二,坚持独立性、公益性和社会性,完善公共服务机构的治理结构和管理体制;第三,强化政府监管,政府部门要对公共服务产品的公益性和社会性负责,切实监督各类公共服务产品的数量、质量和价格,切实保证人民群众对公共服务的选择权和知情权。
  (3)以政府转型推动社会体制改革。总的来说,我国的社会转型滞后于经济转型,主要表现在教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展跟不上经济发展的需要,社会管理手段单一与社会问题突出、社会风险加剧的矛盾在不断积累。第一,政府要从过多的直接干预微观经济的事务中摆脱出来,加强社会管理和社会服务职能;第二,政府要为社会发展提供最起码的公共产品和公共服务;第三,政府要改变计划经济时代那种对社会事务无所不包的治理模式,支持非政府组织的发育,鼓励和发挥非政府组织参与社会管理、化解社会矛盾的作用。
  (4)以政府转型推动政治体制改革。从我国的现实情况看,政府转型既是解决经济社会矛盾的关键环节,也是政治体制改革的起点。当前,以政府转型为重点推进政治体制改革,既有现实的可能性,又有迫切性,应当是推进政治体制改革的主要选择。
  12、我国下一步的结构性改革需要统一部署,设计整体方案
  我国结构性改革的特点表明,政府既是结构性改革的主导者,又是结构性改革的重要对象。
  由于以政府转型为重点的结构性改革,直接触及某些政府部门的利益调整,以及中央与地方的利益关系,改革更具复杂性和艰巨性。因此,进一步加强改革的协调和指导十分重要。从当前的情况看,改革的指导部门应该具有超脱部门利益和相对独立的特点,应当在中央的直接领导下,建立一个能够协调各方的改革指导部门,以适应我国改革开放新阶段的实际需求。
  (执笔:迟福林 薛克俭 方栓喜)

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