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从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”的建议

作者:中改院  时间:2003-08-05   浏览次数:0

  SARS危机是我国改革发展进入新阶段遇到的一次突发性公共事件。它反映出我国改革发展实践中的某些具体偏差,反映出我国政府在公共卫生、尤其是农村公共卫生等社会事业方面的欠帐太多。从SARS危机中吸取教训,最具实质性的行动步骤是加快政府改革,实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。
  一、从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是新阶段我国改革发展的客观要求
  1、从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,是经济社会协调发展的迫切要求。经济建设型政府,比照传统计划经济体制下的政府职能,是一个重大的进步。从改革的要求说,这又只能是一个过渡。在市场经济条件下,经济建设型政府有两个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量,起主导作用;二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品,如农村公共卫生,推向市场,推向社会。国内外大量的实践证明,长期以GDP经济增长为主要目标,忽视经济社会协调发展和社会公平的增长是一种不可持续的增长。
  2、从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,是我国市场化改革进程的必然选择。我国市场化改革走到今天,已为建立公共服务型政府奠定了重要的基础。第一,市场经济的主体是企业而且主要是民营企业,政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。第二,政府主导型的市场经济是不成功的,日本也好,韩国也好,都为此付出了沉重的代价。从政府主导型经济向市场主导型经济转变,是市场化改革的必然趋势。第三,政府是市场经济的服务者而不是审批者,政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境,维护市场经济秩序,为经济发展提供有效的宏观调控。为此,从审批型经济向服务型经济转变,是一个需要尽快解决的重大问题。第四,政府不是国有企业的“婆婆”,也不能充当国有企业的“老板”,国有资产市场化是实现国有资产保值增值的正确途径。无论从哪一个方面说,我国的市场化改革都对建立公共服务型政府提出了一系列新的要求。另一方面,也只有推动政府及时转变以GDP为中心的经济管理模式,通过为经济发展营造良好的法规政策环境和有序竞争的秩序,加大公共管理力度,保证公共产品和公共服务的充分供给,才能为经济增长提供新的动力。
  3、从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,是新阶段我国政府职能转变的基本目标。我国经济转轨时期,政府在发展经济中的作用十分重要。但是,市场经济发展到一定阶段,随着社会不确定因素的逐步增多,政府就要强化其公共服务的职能。在SARS危机之初,政府出现应对机制不健全,某些地方和政府部门工作不力,反映了转轨进程中政府职能的现状,即经济建设的职能比较强,公共服务的职能相当薄弱。SARS危机告诫我们,政府把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面,才能使社会发展与经济发展同步进行,才能够有效地应对各类突发性公共事件。
  20多年改革开放没有来得及解决的大量社会问题,如仍然在困扰我国社会稳定的贫困问题,收入分配差距不断扩大导致的“两极分化”问题,社会保障体系建设明显滞后,日趋突出的失业问题,农民增收困难、负担过重、长期背负制度性歧视的问题等,导致相当比例的人民群众感到就业不安全,收入不安全,养老不安全,社会不安全,构成了政府当前面临的巨大社会压力。
  保护广大人民群众的就业安全、收入安全、养老安全、健康安全,建设有效的公共卫生服务体系,构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障网络,完善危机管理制度和危机处理机制,维护整个社会的稳定与安全,都是政府应当提供的公共服务产品。
  二、实现“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变的主要任务
  4、确立社会目标优先于经济目标的原则,加快完善政府的社会公共管理职能。根据SARS危机的经验教训,政府职能转变目前的重点是:第一,实现从优先于经济目标向优先于社会目标的转变,在指导思想上高度关注实践中突出的重大社会矛盾和社会问题。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期,各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决,是实现经济增长的重要前提。伴随经济的快速增长,迫切需要解决好失业、收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障、腐败等问题,创造良好的社会环境。第二,建立和完善灵活、有效的社会危机管理机制。从危机预警、各类预案的准备,到危机下的统一、协调指挥机制建设,都应当作为政府的重要公共职能,加快完善。第三,加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。
  5、改革投资型财政体制,加快公共型财政体制建设。由于历史的原因,我国现行财政体制存在结构性缺陷,总体上说,还是一个经济投资型财政体制。社会发展投入占财政支出的比例没有明显增加,有的还有所减少;公益性投资项目中,卫生、体育和社会福利业、教育文化等所占比例过小。为此,应当加快建立公共型财政体制,构建政府履行公共服务职能的制度基础。
  我国实行的是社会主义制度,解决社会公正、公平,建立有效的社会保障制度,实行既符合基本经济制度,又有利于市场经济发展的社会福利政策,是政府应当而且必须向社会提供的公共产品。公共财政不仅是保障政府公共产品供给的制度安排,也是化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家长治久安的制度基础。目前,完善公共型财政体制,应当从解决最紧迫的问题入手:一是要重构国家对公共卫生的责任体制,加强公共卫生和医疗基础设施建设,不断加大公共卫生在财政总支出中的比例。二是要加快建立和完善统一有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系,这是一项十分重要且非常困难的紧迫任务。
  6、适应开放社会和履行公共职能的要求,从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。SARS危机把公民对社会事务的知情权提到了政府建设中相当重要的位置。在现代社会,公共信息与每一个公民的利益直接相关,具有广泛的社会性。公共信息还有极强的时间性,尤其是突发性事件的公共信息,稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害。因此,必须建立信息公开制度,让全社会及时了解公共信息,由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的,应当向全社会公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。目前,重要的是要尽快出台信息公开的相关立法,加强政务公开的制度化、法制化建设。
  7、从行政控制型体制向依法行政型体制转变,真正实现法治政府。我国的改革开放走到今天,政府与社会的关系、政府与老百姓的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变,从国家社会向公民社会的转变,从全能政府向有限政府的转变,从单向控制的行政体制向协商合作的管理机制的转变,都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化,已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法,不仅是政府职能转换的需要,更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。推进依法行政的一项重要任务,就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时,还要建立严格的法律问责制。依法行政的核心是依法治吏、依法治权,尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最紧迫的任务是,着手逐步实现决策咨询的法定化,建立有公民代表和专家参加的咨询委员会制度。此外,要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。
  8、从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变,真正建立高效政府。SARS危机再一次暴露了我国现行条、块分割的行政管理体制的种种弊端。在现行的行政体制下,不仅某些经济事务存在条、块分割的问题,在教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面也存在着严重的条、块分割问题。这说明,从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务,必须彻底克服现行条、块分割行政体制的严重弊端,严格实行公共服务的“属地管理”原则,依法授予地方政府处理突发性事件和各类社会危机的统一指挥协调权力。
  依法明确界定中央与地方的职责权限,建立中央与地方的合理分权体制,是我国政府改革的重大任务。我国是一个大国,各地方的情况差异很大。在保证中央政府统一领导的前提下,应当充分赋予地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权,并对此做出明确的法律规定。在这方面,我们还面临着一系列的改革课题。例如,中央政府和地方政府的事权划分问题,地方的立法权问题,干部的管理权限问题,公众对政府的监督问题等。SARS危机后,我们要充分吸取教训,从我国的实际出发,理顺中央政府与地方政府的关系。
  三、实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变的相关措施
  9、在国家相关立法中进一步明确政府的公共服务职能。根据我国市场化改革进程对政府职能转变提出的客观要求,应当在相关立法中明确规定社会主义市场经济条件下政府的公共服务职能定位。
  10、完善和逐步加强人民代表大会对政府行使公共权力、履行公共职责的监督机制。这包括优化人大代表结构,尤其是人大常委的结构,增加专家型专职人大常委。要逐步减少人民代表中的政府官员比例,最终改变政府自我评价、自我监督的体制弊端,从制度上监督保证公共服务型政府“心为民所系,权为民所用,利为民所享”。
  11、加快培育社会组织。在现代开放社会中,各类社会组织在社会事务中有着政府不可替代的重要作用,成为社会治理结构变革的中坚力量。强调政府公共服务过程的公开和透明,就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断,鼓励和支持各类社会组织参与社会事务,发挥其重要作用。我国的改革开放走到今天,社会组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。积极发展各类社会组织,既是社会发展的客观需要,又是政府有效履行公共服务职能的重要条件。
  12、加快完善公共财政制度,为构建公共服务型政府奠定财务基础。严格各级财政的预、决算制度,严格各级人大及其常委会对财政预、决算的审议和批准,保证财政制度的公共服务目标。
  13、进一步加强政府行政管理体制和政府机构的改革与调整。今年年初的政府机构改革,促进了政府经济管理模式的深刻变化,在一定程度上弱化了经济建设型的政府职能定位。但是,政府机构设置与建立公共服务型政府的要求还有相当大的距离。建立高效率的行政体制,还包括建设一支高素质的公务员队伍,政府机构改革尚有很长的路要走。
  14、加强政务公开。政府公共服务的对象是社会、是老百姓。建立公开、透明的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下。在改革和完善政府决策机制中,应当逐步提高决策过程的透明度。目前,要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度,建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。

中国(海南)改革发展研究院简报总第444期

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