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积极稳妥地推进结构性改革的建议

作者:迟福林 唐新林  时间:2002-05-08   浏览次数:0

中国(海南)改革发展研究院简报 总第392期
  2002年5月5日
  中国(海南)改革发展研究院转轨经济研究所
  结构性改革是改革推进到一定阶段的必然要求,它强调制度框架的改革和经济调控规则的改变,主要目的是为企业创新发展提供一个良好的制度及规制环境。我国经过20多年的市场化改革,经济体制转轨正面临着许多新的矛盾和挑战:其一,我们采取的渐进式改革的方法在实践中取得历史性成就,同时改革中积累和遗留下来的深层次问题、结构性矛盾日益集中地突现出来,日益对改革进程和经济社会的稳定发展形成制约;其二,无论是在宏观经济层面或是经济运行层面,结构性调整和结构性改革交织在一起,结构调整在相当大程度上依赖于结构性改革,结构性改革为结构调整注入新的动力与活力。这是我国经济转型时期的重要特点;其三,经济全球化趋势的加快和我国正式成为世贸组织成员,从外部对我国结构性改革的目标和进程提出新的要求,带来新的动力和压力。从我国经济改革和发展的现实进程出发,进一步解决制约经济发展和社会稳定的深层次矛盾和体制性障碍,关键是按照“三个代表”的要求,以重大利益关系的调整和体制创新为重点,积极稳妥地推进结构性改革。

  一、当前体制性的结构问题越来越成为制约我国改革进程和影响经济社会稳定的突出矛盾与改革之初相比较,现阶段改革所面临的内外部环境和条件都发生了重要变化,经济社会生活中存在的主要矛盾和主要问题已发生重要转移。适应形势,改革面临许多新的重点和任务。
  1、要把对重大社会利益关系进行有效协调作为结构性改革的重要任务,并由此使经济结构与社会结构、政治结构之间相适应。经济改革在某种意义上是经济利益关系的变革和重新调整,在此过程中必然有人受益,有人受损。关键是经济改革能够兼顾利益相关各方,并通过相应的社会改革对利益受损者以及社会弱势群体给予合理的补偿和救助。伴随改革开放的过程,我国原有的社会利益机制、利益格局以及相应的社会结构发生了重大的变化。改革新阶段,迫切需要对重大社会利益关系做出主动的、积极的调整。这已成为当前我国改革所面临的突出矛盾。
  目前,我国社会改革相对滞后于经济改革,并由此带来一系列社会矛盾和社会问题,这突出地表现在,首先,社会保障体制改革不到位,严重制约经济改革。其次,就业机制不顺,就业矛盾尖锐,形势严峻。据统计,目前我国下岗职工和失业人员总量已经达到1460万,未来5年需要就业机会的人数除每年新成长劳动力200万外,还将每年增加1600万的劳动力供给。在待就业人口中,就业弱势群体持续扩大。
  随着我国加入WTO,农村劳动力供大于求趋势加剧,就业问题更加突出。第三,人力资源开发难以适应改革开放的实际进程。一方面,我国劳动力资源规模大,但层次低;另一方面,熟悉世贸规则的外向型专业人才和服务业人才短缺,并存在人才流失的危机。第四,各个阶层的收入差距拉大,社会利益冲突比较突出。目前,各阶层的收入差距拉大已不仅体现在城乡之间、地区之间,并且体现在不同行业和城镇居民内部之间。突出的问题是,生活在贫困线以下的城市人口有逐渐增多的趋势。
  随着我国经济改革的深入,实践中产生的经济社会矛盾和问题已经超越了经济改革本身。稳妥地推进政治体制改革,已成为深化经济体制改革的重要条件。这首先表现在政府管理体制和政府职能转变滞后于经济改革的实际进程是当前最为突出的矛盾之一。其次,对政府权力的有效监督,尤其是有效的社会监督不足。由此造成政府部门出现利益集团化的倾向,加剧了体制性腐败,弱化了公共服务职能。同时造成行业主管部门及地方政府对企业的侵权行为严重,加大了企业的交易成本。此外,与经济改革进程相适应的法治建设薄弱。
  2、市场化改革的进展在不同领域不平衡,改革发展的实践对制度结构的互补性、协调性提出更迫切的要求。
  市场化改革进程的不平衡表现在多个层面。如在市场体系建设中,产品市场的建设较快,市场化程度较高,包括资本市场、劳动力市场在内的要素市场建设相对滞后;在企业层次上,非国有企业适应市场竞争所发生的改革发展较快,国有企业作为经济体制改革的中心环节和难点,仍然是下一步推进改革的重中之重;相对于微观层次市场结构的多元化,宏观层面上经济管理体制的改革进展缓慢等。这种各层次改革进程不相一致的情况,在多个层面造成一系列的体制磨擦和利益矛盾。
  政府对经济领域过多的干预和控制已远不能适应我国目前市场结构的变化,并且在实践中严重影响微观市场主体进一步创新的积极性。如金融资源的配置机制不完善,成为制约国有企业资产重组和非国有经济扩张的“瓶颈”。首先,相对于非国有经济在国民经济组成中所占的比重,作为现代组织生产最重要的金融资源在非国有部门的配置极不对称。信贷市场中近80%的资源由国有银行垄断,并通过金融补贴和信贷支持主要流向国有经济。其次,政府对民间资本进入金融领域仍然没有放开,非国有金融机构和民间资金市场很不发达。更重要的是,由于缺乏竞争和效率,金融领域积累的潜在的风险对市场环境造成极大的威胁。有效的国有资产管理体制不到位,国有企业构建规范公司治理结构和建立现代企业制度缺乏前提。从近几年的实际情况看,陷入停产、半停产甚至关闭的国有企业越来越多,下岗职工日益增加,发展后劲积累更加乏力。造成这种状况的深层次原因是,适应于市场经济的国有资产管理体制尚未形成,政企不分、政资不分仍然是困扰国有企业改革进程的突出问题。
  现实中经济结构的矛盾很多是由制度结构的不合理所造成的。在实践中,经济层面上的结构性矛盾与制度层面上的结构性问题是交织在一起的。结构性问题不仅存在于经济层面,也同样存在在制度和体制层面。在一定意义上,体制性的结构矛盾是产生各种经济结构问题的根源。加快推进市场化改革进程,解决深层次的体制性结构问题,对有效促进经济结构调整和经济社会发展更具根本性。
  3、新时期,面临外部环境的压力和新挑战,任何单一的改革措施都不能从根本上解决制度结构的问题,必须通过寻求新的动力和方式,寻求长期见效的途径。
  我国改革进入到新的阶段,任何单一的改革措施或宏观经济政策方面的安排都难以带动其它领域和部门的调整和发展。从近几年的实践情况出发,为促进国民经济的稳定增长,政府围绕扩大内需采取了一系列的宏观调控手段。增发国债、增加政府支出、实施积极的财政政策是当前我国扩大内需的重要举措。在此过程中,连续几年来民间投资没有被真正启动,这与预期的政策目标有很大差距。另一个突出矛盾是,我们在试图加大财政投资力度,扩大内需的同时,近年来年税收收入总量大幅增长,并超过GDP增长速度。在税收增收结构中,增值税、所得税增长最快。实践说明,仅仅通过加大宏观经济政策的力度或通过某一方面制度安排的调整,其作用是短期的和有限的,也会由此而错失推进制度改革的良机,增大改革的难度和成本。当前我国经济改革多方面的现实矛盾都要求,应当对近年来的改革思路做出积极调整,以使改革重新获得新的动力和进展,释放改革的潜能。

  二、深刻把握新时期改革的深层次矛盾和主要特点,应当以重大利益关系的调整和体制创新为重点,积极推进结构性改革
  经济体制转轨是一个长期的过程,它不仅是一种运行机制代替另一种运行机制,它本质上是体制创新与新体制结构因素不断积累的过程,并且这个转轨过程必然是经济结构、社会结构以及政治结构有机结合、整体转变的过程。顺应效率和发展的要求逐步推进和实现这种结构性的调整和改革,对经济转轨国家来说最具实质意义。事实上,在经济全球化背景下,适应于发展环境的深刻变化,推进结构性改革,为经济的持续稳定增长寻求出路,也是当今许多发展中国家和发达国家正在共同致力实现的目标。
  作为发展中的大国和经济体制转轨国家,我国推进结构性改革既有与其他国家相同的共性,又有特殊的规定性。当前,我们既要解决制约经济发展的经济结构矛盾,比如城乡结构、产业结构、就业结构等,但更要关注在我国经济转轨的特定时期,优化制度性结构对经济发展和社会稳定的根本性作用。
  4、以人民群众的利益为根本出发点和最终的归宿,将在新时期改革进程中更加突出。
  使人民群众在改革过程中受益和得到实惠,是过去20多年我国经济改革取得成功的重要经验。我国改革的最终目的是要实现广大百姓的共同富裕。随着改革的逐渐深入,原有的利益格局已经发生了重要变化。现实生活中与人民群众利益相背离的现象和问题越来越突出,严重影响了人们对改革的预期,挫伤了人们理解、支持和参与改革进程的积极性。这突出地表现在各种收入差距不合理拉大;政府部门利益集团化和非公共机构化倾向突出,腐败蔓延;伴随结构调整和国有企业改革的深化,下岗职工和失业人口增多,城市贫困人口增加;农民收入增长缓慢等,并由此产生种种结构性矛盾和问题。
  在错综复杂的外部环境下,在不确定性因素日益增多的情况下,我们的改革更需要广大人民群众的理解和支持,这是进一步推进改革,并保持社会稳定的关键。实施并推进结构性改革,应当客观地分析改革的基础和条件,注重分析和把握改革的主要推动力。新时期推进结构性改革,需要格外强调广大群众在改革中的地位和作用,高度重视广大群众拥护改革的程度和参与改革的热情。按照“三个代表”的要求,将人民群众的根本利益放在首位,应当始终是改革的根本出发点。市场经济的优势在于它在不同社会及文化中的差异性及适应性。在某种意义上,我国社会主义市场经济的本质是人民市场经济,是广大人民群众作为主要获益者的市场经济。因而它的根本优势在于广大人民群众不断获取利益基础上的广泛参与。作为顺利推进我国结构性改革的重要保证,明确结构性改革的目标,增强改革的透明度,让广大群众了解改革的进程和内容,并使他们中的多数在改革中获益,过去是、下一步仍然是我们顺利推进结构性改革应予坚持的重要原则。
  5、加快推进产权制度改革,打造与新体制有效运行相适应的制度性、社会化的基础。
  改革进入新的阶段,实现产权制度改革的突破至关重要。产品短缺是计划经济体制突出的特征和现象。但从制度的缺陷讲,传统计划经济体制最大的短缺是产权主体的短缺,它的基本特点是产权主体的单一化。这是传统经济体制下不可能产生竞争、没有经济活力的制度原因。经过20多年的改革进程,我国的产权制度改革在某些方面已经有所突破,已形成以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基本格局。但同时也应看到,我国产权制度改革的任务还远未完成。突出的问题是,国有经济比重过大、战线过长的状况依然存在。到2000年末,全国国有及国有控股企业(不含金融)总户数有19.1万户(1998年末为23.8万户)。另据有关部门统计,2000年在全部国有企业中,资不抵债和空壳企业(即损失挂账大于所有者权益)合计为8.5万户,占全部国有企业户数的44.5%。随着市场经济的逐渐展开和深入,产权主体的社会化成为一个必然的要求和趋势。结合我国经济改革的实际进程,以无偿和有偿相结合的原则,多种途径实现企业家、尤其是创业型企业家的价值,规范推进具有我国特色的职工持股制度,有效构建企业与职工的利益共同体,由此推进产权主体由单一化向多元化、社会化的转变,打造社会主义市场经济的微观制度基础,是新时期经济改革的重要任务。此外,要从法律上赋予和保障农村土地产权关系,为农民增收创造根本性的制度条件。加快推进产权制度改革,需要尽快明确两个政策层面上的问题。一是结合我国国有企业改革的实际进程,对国有资产的量化问题应当具体分析、分类对待。经过客观的评估和严格的程序,从国有净资产的增值部分拿出一块来实现企业家价值和推进职工持股制度,这不能算做国有资产的流失,而是对企业家和职工付出劳动的应有报偿,是对其所做贡献的充分承认和肯定,有利于对企业家和职工形成更大的激励,有利于企业稳定和社会稳定,更有利于国有资产的保值增值。二是对于“谁投资,谁所有”的原则应当给予新的、全面的解释。在产权改革过程中,只强调物质资本投资者的控制权和剩余索取权,而不承认人力资本投资者的收益权是不全面的,也不符合技术、管理等生产要素参与分配的大原则。
  6、推进结构性改革,要把优化制度结构,实现宏观经济政策与市场化改革措施有效结合,作为两项主要目标。
  结构性改革不仅仅在于注重一项新的制度安排,而是更重视制度结构的合理性。因为任何一项制度在一定的时期内都有其结构性,都以其它制度安排为补充。制度的互补性及其合理结构是一项新制度充分发挥效应的基础和前提。从我国的实际看,实施和推进结构性改革,就是针对新旧两种体制的结构性矛盾,加快培育和发展新体制因素,进一步调整和优化新体制的制度结构,以完善和充分释放市场机制的潜在效率,最大程度地实现制度创新和制度变革对经济增长及社会发展的根本性作用。为此,在建立了社会主义市场经济基本框架的基础上,配套改革、整体攻坚具有相当的迫切性。结构性改革既要求经济体制改革的相互配套,同时也要求与社会改革、政治改革的密切结合。伴随经济改革产生的矛盾和问题,已超越了经济本身。全面的配套改革越来成为一个大趋势。需要强调的是,旨在解决经济结构矛盾的宏观经济政策必须与体制改革措施有效结合。从一定意义上说,经济转型时期体制创新对促进结构调整和经济社会发展的作用更具根本性。从总体上说,出于稳定宏观经济和克服亚洲金融危机、治理通货紧缩的需要,我国在采取相应的宏观经济政策、促进经济持续稳定增长方面取得了较大成功,而在实质性推进制度创新方面相对不足,并也影响了宏观经济政策的应有效应。因此,新时期推进改革,必须实现宏观政策与改革措施的有效结合,政策目标要与市场化改革的目标相一致,改革的措施必须适应于宏观经济发展的需要,努力消除限制生产力发展的体制障碍。
  7、在整体保持渐进的前提下,要适时推进经济改革的阶段性突破和局部改革的实质性突破。
  实践证明,我国由计划经济向市场经济体制转轨的过程中,采取渐进的改革以避免社会震荡是成功的。但是,改革走到今天,由于环境和背景发生了明显变化,迫使我们必须加快改革。一是改革过程中积累的深层次矛盾和问题已无法回避,也难以继续维持下去。为此,应当加快我国未完成的改革及薄弱环节,尽量防止由于改革不到位而使旧的不合理的体制存续太长,或者是形成体制的真空,从而破坏改革的整体效果。在此过程中,审时度势,把握时机,实现改革的阶段性突破以及局部改革的实质性突破是必然的选择。二是在更加开放的条件下参与国际市场竞争,归根到底是体制和机制的竞争。在一定程度上,要赢得竞争的优势,关键是要赢得制度的优势。加入WTO,将把我国的改革开放推向新的阶段。适应世贸规则的要求,在5年的过渡期内大致完成体制改革的主要方面与国际市场惯例的接轨,这将是一个硬约束。从这个意义上说,加入WTO是我国的第二次改革、第二次开放,并且比照以往,这次改革开放有更明确的目标和更强的约束性。

  三、推进结构性改革的主要任务,是要努力实现我国新时期的制度创新
  在当前阶段,加快推进结构性改革的基本目标和主要任务,就是着力解决阻碍生产力发展和社会稳定的体制结构矛盾,使社会主义市场经济体制更加成熟、更加完善,通过结构性改革实现新时期的制度创新。
  8、以放松管制、创造有利于微观主体创业和创新的市场环境为重点,加快宏观经济改革。
  首先,深化金融体制改革。其目标应当是形成有效率的金融资源的配置机制和能有效应对金融风险、保持金融稳定的防范机制,提高国内金融机构的国际竞争能力。为此,应当通过全面解决不良债权和推进股份制改革实现国有商业银行经营机制的根本转变,加快国有商业银行的改革进程;大力发展中小金融机构,解决中小企业和县域经济融资难、发展难的问题;在严格监管的前提下,允许民间资本进入金融服务业;完善货币市场体系,适时推进利率市场化改革;完善和规范资本市场建设,充分发挥资本市场优化资源配置、提高资产运营效率的作用等。
  其次,尽快完善有效的国有资产管理和运营体制。改革的主要任务是两项:一是改变国有资产所有权由单一所有为分级所有,以调动多方面的投资积极性;二是完善国有资产委托运营制度,实现国有资产管理的市场化。与国有经济的战略性调整和国有大中型企业规范的公司制、股份制改革相适应,应当尽快实现政府的公共管理职能和国有资产所有者职能的分离,完善新型的国有资产管理、运营和监督体系,保证国有资产产权主体到位,监督到位,依法行使所有者权利。在此过程中,通过向企业派出监事会,加强外部监督当然很重要,但我国很多企业改革的实践说明,通过授权经营,使企业家成为国有资产授权经营的代表,有利于调动企业的积极性,有利于国有资产的保值增值。此外,要加快完善与市场经济体制相适应的国有企业管理者、技术骨干的、有竞争性的激励约束制度,包括产权激励制度,确保国有部门人力资本的积累和充分发挥作用。
  第三,完善非国有经济发展的制度、法律环境。在世界经济大范围衰退、扩大内需成为基本政策目标的情况下,建立并完善私人财产的保护制度,打破非国有经济市场准入的制度障碍,实现对非国有经济的国民待遇,拓宽非国有经济的投资空间,并加大金融机构对非国有经济的融资力度,允许民间资本参与金融领域的改革,都是发展非国有经济、实现体制创新的客观要求。在我国加入WTO,在有限的过渡期内逐步对外资开放市场的背景下,优先对内开放,加快促进非国有经济的发展更具迫切性。
  第四,进一步促进财税体制改革。以启动民间资本为目标,客观上需要进一步推进财税体制改革。要以政府公共投资为主转向发挥财税杠杆引导作用为主,规范公债发行使用制度,试行地方政府公债和地方市政专项债券。同时,实现积极财政政策的转型,使国债资金运作由目前的直接投资逐步转变为由国债支持结构性减税和税制改革。
  9、以农村土地使用制度改革为重点,加快农村改革。
  首先,加快城市化改革进程具有战略性意义。在未来的10至20年,农村剩余的1至2亿人口转移到城市,不仅是深化农村改革的基本任务之一,更是促进我国城市改革和整个经济改革的战略目标之一。实现这个战略目标有利于促进我国经济结构的优化,有利于为经济社会的可持续发展奠定坚实基础。为此,必须在思想观念上有足够的、正确的认识,并尽快改革户籍管理制度,基本打通城市与农村在户籍制度方面的通道,为城市化进程创造必要条件。
  其次,尽快明确农民对农村土地长期而有保障的产权关系。加快农地制度创新的关键是,实现农地使用权的长期化、资本化和市场化:要赋予农民土地的长期使用权,并授予农民对所承包土地的转让、抵押、入股等处置权。在确保农民土地使用权的前提下大力推动培育农村土地流转市场,并对农民的各项土地权益提供法律保障。
  第三,加快农村生产经营组织制度创新。鼓励农民以土地入股、劳动力入股,大力发展公司加农户、产学研相结合、产加销一体化的农业产业化组织。培育发展农业生产及服务合作社与农业协会等组织,为农户的生产、经营提供社会化服务。重塑乡、村两级政府组织,发挥集体经济的组织功能,为农户创造良好的经营环境。
  10、以创造公正、稳定的社会环境为重点加快社会改革。
  首先,实质性地推进收入分配制度改革,规范社会分配秩序。要重新认识劳动和劳动价值理论,促进按劳分配和按要素分配相结合。结合产权制度改革,建立有中国特色的职工持股制度,确立资本、技术、管理、劳动力等生产要素参与分配的途径,形成国家对收入分配关系的有效调节机制,规范分配秩序,并积极寻求结构性改革进程中合理的财产分配关系,为人们创造进一步获得利益的空间。
  其次,加快完善社会保障制度,建立稳固的社会安全网。进一步依法扩大养老、医疗、失业等社会保险的覆盖面,逐步提高社会统筹层次;通过国有股减持、征收利息税、发行国债、提高社会保险费占财政支出比重等途径,充实社会保障基金,保证社保资金按时足额发放;更加关注社会弱势群体,进一步完善最低生活保障制度,建立普遍的城市居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。此外,增加对农村扶贫、救灾和社会救济的支出,保障农民的基本生活和农村的稳定。
  第三,加大人力资源开发力度。寻求人力资源开发与配置的市场化途径,建立有效的产权激励机制,形成合理的人事管理制度等,都是在新形势下通过体制创新促进人力资源开发的有效途径。应当把提高全社会劳动力素质,作为人力资源开发不可忽视的重要任务。
  面对我国当前尖锐的就业矛盾和严峻的就业形势,针对下岗职工中年龄偏大、无技能和低技能、女性等弱势群体比例增大的情况,应当将对此群体的再就业培训作为当前我国人力资源开发的一项重要任务。
  11、以转变政府职能和实现法治为重点稳妥推进政治体制改革。
  首先,加快政府改革具有相当的关键性。加入WTO,在更加开放的条件下参与国际竞争,更多地是政府效率的“比拼”。适应加入WTO和结构性改革的要求,政府活动的范围、方式及其职能都应当彻底转变。要尽快清理并大幅度削减政府行政性审批;进一步明确划分中央政府与地方政府的立法和行政管理权限,加强中央政府权威;强化政府公共职能,规范政府行为,树立和提升政府信用,促进政府管理体制由管制向监控方式转变。
  第二,加强法治建设。按照WTO的规则和我国的承诺,对现行法律法规进行有针对性的清理,对不符合WTO规则和我国对外承诺的法律、行政法规和规章的有关规定,要如期完成修订或废止工作,并加快新的立法。要强化“宪法至上”,落实依法行政。严格执法力度,切实防止“人治”大于“法治”,坚决杜绝司法腐败。
  第三,加强民主政治建设和对行政权力的监督。一方面,要通过加强司法力度加大对行政权力和行政行为的监督,另一方面,要通过培育和发展社会中介、公益组织、行业协会等非政府组织,提高行政行为的社会参与程度,增强民主性和透明度。要进一步制定完善相关的制度,如听证制度、公开制度、行政协助制度等,为促进民主政治建设和行政监督提供制度保障。

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