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从非典看政府职能转换和提高政府公信力

——非典;政府职能转换

  时间:2003-08-05   浏览次数:0

作者系:中国(海南)改革发展研究院转轨经济研究所研究员
  由于政府和卫生战线以及社会各界几个月以来的顽强奋战,非典病魔的猖獗势头终于得到遏制。这一事实表明,我们的政府尽管有种种不尽如人意之处,仍然具有强大的抗击突发事件的能力。但痛定思痛,不能否认在非典发生早期,由于种种不得力,致使疫情失去控制,蔓延开来,一度对政府的公信力造成负面影响。
  一 、政府公信力受损的重要原因是由于政府职能错位(缺位)
  政府公信力是指一国政府在其国民中和国际上所享有的公众信任度。而一国政府公信力的高低,除其它因素以外,在很大程度上是由该国政府所提供的公共产品的数量和质量决定的。
  按照现代社会学理论,一个现代社会的结构应当由三部分组成:市场、政府和公民社会。该由市场管的,该由社会中介组织和非政府组织管的,政府一般不要去管。政府的职能是提供公共产品。所谓公共产品是指政府向居民提供的各种服务的总称。公共产品的特点是非排他性、非竞争性,即人人可以无偿享用。同时公共产品又是一种每个人都能消费而不会减少其功用的东西。由于各国国体和立法不同,应由中央政府(联邦政府)和地方政府所提供的公共产品可能有所不同。在我国,由中央政府提供的公共产品应当包括:国家和公众安全、发展战略、宏观调控、外交、全国性的法律法规、义务教育和部分必须由国家兴办的高等教育以及专业技术教育、特殊教育、非竞争性的基础设施、基础医疗和公共卫生、公共信息、公共福利,社会治安、社会环境,等等。由于我国正处于经济社会转型过程中,政府职能也处在转换过程中。由于过去政府职能错位、越位和缺位,做了不该做、不能做、做不了也做不好的事,而该做的又没做,故在社会转型和政府职能转换过程中不可避免地暴露出一些政府职能缺位现象。换言之,即本应当由政府提供的公共产品政府却没有提供或没有很好地提供,于是政府的机体便出现若干“软肋”。这些软肋,平时不大显眼。突发事件一来,一旦击中软肋,问题就不免严重化了。这次非典事件就属于这种情况。非典事件所涉及到的公共产品至少有三:一是国家和公众安全;二是公共信息;三是公共卫生。
  先说国家和公众安全。非典作为一种恶性传染病,首先危及公众安全。控制不住就将危及国家安全甚至国际安全。当代所谓国家安全,早已远远超出过去的国土安全、边境安全的概念了。例如经济安全、科技安全、资源安全,意识形态安全等等。甚至于文化都有安全问题:现在一些年轻人已经被美国文化洗脑了。因此文化安全和领土安全、经济安全、意识形态安全一样,都是最大的国家利益之所在。而国家利益是公众利益的总和。所以提供国家安全和公众安全这种公共产品不仅是我国中央政府,也是地方政府的职能。再说公共信息。疫情基本上是一种危及公众安全和国家安全的重要的公共信息,而不应是国家机密。理应由政府及时向公众发布。所谓“稳定压倒一切”,在这里并不适用,只是某些官员的借口。真正压倒一切的是公众安全。至于公共卫生就更不消说了,长期以来已经是政府职能,今后只是如何强化的问题。这三种公共产品,政府不是都没有提供:有的是缺失或不健全,如公共信息;有的是薄弱,如公共卫生;有的则属于需要重新定义,重新理解其内容,如国家和公众安全。
  由于在转型过程中政府职能错位得以暴露,政府职能来不及转换,公共产品的供给远远落后于社会对这些产品的需求,从而不可避免地暴露出政府的“软肋”,恰恰被突如其来的非典击中。这是非典事件造成政府公信力受损的一个重要的体制原因。
  二 、社会服务应成为政府的核心职能
  所谓政府职能无非是国家职能的具体化,是指政府的基本任务和行为方向。政府职能是一个历史范畴,其内容随着历史条件的变化而变化。改革开放以前,我国政府的职能基本上是两条:一是阶级统治的职能,或曰镇压职能;二是社会管理职能。这两种职能的核心思想是一个“管”字。而综观现代世界发达国家,其政府的核心职能是社会服务(当然,任何政府本质上都是国家机器,都要有镇压和管理职能。但镇压和管理的宗旨,也是为社会公众服务。因为在现代社会中,人的价值,人的生命,一句话,人的利益至高无上。因此,现代政府职能的核心是社会服务。从这个意义上说,一个现代政府至少在理论上不允许有游离于社会公众利益之外的自身利益)。在发达国家走过的现代化历史进程中,政府职能不断发生重大转变,社会服务职能和社会管理职能代替阶级统治职能成为政府的主要职能,特别是社会服务职能处于不断扩张之中,而逐渐成为其核心职能。政府在信息和商业服务,教育、文化、娱乐、公共卫生和保健服务,交通、通讯和能源服务,道路、照明、水电等市政服务方面,都大大拓展了服务的范围和内容。政府职能的转变和全社会教育文化道德水平提高,引起行政机关的行为方式相应发生很大变化:现在比过去要求更多的是说服和合作,而不再是单纯的行政命令。近二十多年来,随着改革开放的深化和市场经济的发展,特别是加入WTO以来,我国政府的职能虽然已经发生并正在继续发生积极的变化,但基本上没有脱离原有框架。我们认为,无论从我国政府长期执政的经验教训和当前社会转型的现实需要看,还是从当代世界发展的潮流看,都应当逐步将社会服务作为政府职能转换的重要内容和目标。从我国目前的实际情况看,政府职能的转换的中期目标似应以社会管理和社会服务并重。其长期目标,则应以社会服务为核心。当然,实现这一目标可能需要几十年时间。
  三 、正确使用公共权力是实现政府职能转换的必要条件和重要保证
  政府职能无论转换与否,都是通过政府官员手中的权力实现的。如果相当数量的官员手中的权力不能正确使用或者干脆以权谋私,则政府职能转换也只能是一句空话。所以,正确使用公共权力是实现政府职能转换的必要条件和重要保证。
  按照西方政治学理论,官员的权力是一种公共权力。设定公共权力的目的是为社会公众服务。在实践上,现代民主制国家官员的工资和行使公务,用的都是纳税人的钱。而且有一系列政务公开制度,纳税人的眼睛睁得老大,以权谋私比较困难,且机会成本较高,搞不好容易身败名裂。在我国,公共权力本质上来自人民,更是马克思主义的基本常识。所谓“干部是群众的公仆”,理论上确是如此。从我国共和国的国名来看,“共和”一词,来源于英文Republic和拉丁文Respublica,原意是公共事务。故“共和”一词强调的是国家和政府的公共性。问题是实践上我国不仅长期没有解决好这个问题,而且近些年来随着腐败愈演愈烈,借用一些学者的提法是出现了“公共权力私有化”倾向。在这方面,党和政府也确实下了大力加以解决,也确实取得了明显的效果。但从总体上看,与人民群众的期望还有相当的距离。问题的关键究竟在哪里?就在于权力缺乏监督和制约。监督不是没有,问题是无力;制约也不是没有,问题是“软约束”。以至于在一些地方,某些官员可以为所欲为,肆无忌惮。多年来这方面的议论已经太多,这里只就以下两个问题提出一点看法。
  第一,执政党要在宪法和法律范围内活动,不能只停留在一般号召甚至口号上,而要有制度上法律上的可操作性和保障。近期有必要建立违宪审查纠正制度,再进一步则有必要建立相关的法律。有鉴于“十年动乱”的深刻教训,小平同志早在改革开放初期就提出了关于执政党要在宪法和法律的范围内活动的重要思想。问题是在相当一段时间里,这一重要思想不仅没有得到应有的重视,至今仍然还只 是思想 而没有成为政策,更没有成为制度,甚至基本上不见提起了。即使提起,也只是停留于一般性号召 。例如说:“各级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导”,“治国必先治党,治党务必从严”,等等。这样说当然也是必要的,总比不提要好得多。问题在于:小平同志提出这一重要思想已经二十多年了,目前的国内外形势比起二十多年前也已发生了许多重大的变化。党的十六大报告严肃地指出:“面对很不安宁的世界,面对艰巨繁重的任务,全党同志一定要增强忧患意识,居安思危,清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战,清醒地看到前进道路上的困难和风险,倍加顾全大局,倍加珍视团结,倍加维护稳定。”在这种严峻的历史挑战面前,一般性的号召显然已远不足以迎接挑战。现实在呼唤行动,呼唤制度,呼唤法律。
  应当看到,近年来我国有关的法律建设已经有了不小的进展。例如行政诉讼制度已经基本建立,行政机关的管理行为无一例外地面临被提起诉讼的风险。尽管实施起来还有种种难度,但毕竟已经表现出法律的威摄力。现在需要在此基础上再向前走一步,即将执政党的组织和个人的活动也通过制度加以制约,这不仅将对反腐败起到重大作用,而且将对党和国家的民主化建设产生不可估量的影响。毫无疑问,其效果必然大大有助于提高党和政府的公信力。
  第二,党务政务公开也要有制度上的保证。国际国内的经验反复证明,公开性运用得好是保证公共权力得以正确使用和提高政府公信力的有效措施。我们高兴地看到,继省委票决地市主要官员人选后,中共广东省委、省政府日前又作出決定,在省內全面推行政务公开,规定县级以上政府的政务活动,只要不属于党和国家的机密,一律对外见光。政务公开的重点包括社会经济发展战略、计划、目标和完成情況,重大決策过程和政策,重大突发事件处理情況,等等。据报载,广东省委、省政府日前还宣佈:今年上半年在全省县级以上政府机关全面推行政务公开,以扩大基层民主、加強民主政治建设和政府作风建设,增加政府工作透明度,提高行政效率,強化对政府及工作人員的监督,转变政府职能,以适应加入世贸的新形势。除面向社会公开政务,各部门还要向本机关公开內部制度建設、工作运作、事务管理等,包括領导干部廉洁自律情况、机关內部财务收支情况、干部人事管理情况、干部职工收入分配、福利待遇以及干部职工关心的其它重要事项。估计如果广东运作顺利,此举有望在其它省市推广。这将大大推进各级政府的廉政建设,有助于提高各级政府的公信力。另一方面,也要看到,政务公开以后对党务公开必然提出日益迫切的要求。因为中国共产党是执政党,不仅普通党员,而且普通公民对若干重大党务都享有知情权。
  总之,非典和其它突发事件都有助于暴露和纠正政府职能的错位、缺位和越位现象。只要我们顺应历史潮流,真正按照实践发展的需要切实转变政府职能,努力提供适应现代社会所需要的公共产品,同时以制度切实约束各级官员正确使用其手中的公共权力,则政府公信力的修复和大幅提升完全是可以预期的事情。

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