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我国农村改革发展又一次处在历史关节点上

——“中国农村妇女土地权益保护暨农村改革新突破国际研讨会”观点综述之二

  时间:2003-01-30   浏览次数:0

2003年1月20日至21日,我院与联合国开发计划署联合主办了“中国农村妇女土地权益保护暨农村改革新突破国际研讨会”。现将会议关于“农村改革新突破”这一主题的观点综述如下。
   一、“三农”发展已超出了农民群体的利益,成为关系我国经济、社会发展的全局性重大问题
  与会代表认为,新阶段“三农”的发展已经成为影响中国经济是否发展、社会能否稳定、“全面小康"目标能否如期实现的关键,成为左右中国现代化进程的一个重大问题。
  全国人大常委、环境与资源委员会副主任张皓若提出,中国的“三农”问题已不单纯是一个涉及农业和农村经济、农民收入的局部问题,而是关系我国经济和社会发展的全局性问题。中国农村人口占全国人口近七成,如果农民利益解决不好,就很难代表大多数人民群众的根本利益。如果广大农民不能进入小康,就难以实现全面建设小康社会的战略目标。高尚全教授认为,建设全面小康社会,重点在农村,难点在农民,希望在改革。在新形势下,进一步解决好“三农”问题对于保持国民经济持续、快速、健康发展有着重大的意义。
  中改院专家将当前我国农业、农村、农民发展面临的突出问题,表述为“五个严重”:一是农业经济和农民收入“两个”增长严重困难;二是农民就业严重不足;三是农村发展严重滞后;四是区域、城乡、农户之间的收入严重不平衡;五是农民对土地、甚至政府的预期严重下降。“三农”发展已大大超出“农民群体”的利益,成为影响我国经济、社会发展,事关“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”的宏伟目标,左右我国现代化进程的重大问题。可以断言,农村改革及“三农”发展又一次处在了历史的关节点上。
  二、城乡统筹、配套改革,给农民全面的国民待遇,一揽子解决当前农村面临的一系列突出矛盾
  城乡二元经济结构可能是中国一个长期的制度现象,在这一背景下促进“城市的过剩资本”与“农村的过剩劳动力”双向对流,是一个非常重要的问题。
张皓若常委提出,中国“三农”问题的症结是“二元”结构的矛盾。“二元”结构的核心是工业化迅速而城市化滞后。“二元”矛盾不是在趋向于缓解,而是趋向于加剧。因此,“三农”问题不能靠局部性、临时性的措施解决问题。只有按照发展先进生产力的要求,促进城市的生产要素向农村流动,农村人口向城镇转移。加快城市化步伐,大力发展农村经济,采取一系列重大举措才是根本之途。中国改革杂志社社长兼总编温铁军研究员认为,当前制约城乡统筹发展和给农民国民待遇的因素主要有三个:一是在工业化进程中,随着产业资本的扩张,农业收入份额不断下降,农业人口比重没有出现较明显的减少。目前根据相关部门统计的结果,城乡收入差距已经达到1:5.9。二是目前我国出现资本和劳动力的双过剩,中央层面有将近33亿元贷不出去,但对农业的投入太小。三是将长期存在的城乡二元结构短期内无法消除。当务之急,应该开辟渠道,使城市的过剩资本和农村的过剩劳动力双向流动和有机结合。
  城乡统筹,首先要想办法去掉农民头上的诸多沉重负担,在教育、医疗、法律援助方面,使农民的贡献与获取的服务等对等,与“城里人”平等。温铁军提出,城乡统筹首先应该给农民以平等的发展权。现实农村问题很多,义务教育费用主要由农民承担,医疗保健体系不健全、农民就医难,农民“打官司”成本太高,这是架在农民头上的“三把刀”。
  化解县、乡财政危机刻不容缓。有专家认为,县乡财政负债严重,基层财政风险不断加大是农民负担加重的重要根源。财政危机的直接后果是过度征税和乱集资、乱收费、乱摊派,直接加重了农民的负担;同时,乡镇政府过度抽取和挤占村社的财力,使村一级负债亦趋严重。财政危机以及由此而生的社会问题,使基层政府与农民处于利益冲突的状态,已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。
  农村税费改革要有新思路。迟福林教授提出,要在条件成熟的情况下,逐步取消农民的税收负担。可考虑采取分步走的措施,先取消屠宰税、特产税,再取消农业税。鉴于西部农村地区比较落后的状况,以及中央关于西部大开发的基本政策,可先行在西部落后的农村地区全面取消各种农业税收。中改院农村所的专家提出,关于农村税费改革的目的,应该由“减轻农民负担”调整为“公平城乡居民负担”。在这一目标下,将农业税、特产税合并为农业收入税。与城市居民一样,人均月收入超过800元开始征税。作为弥补,在城乡同等开征房地产税。有专家提出,在还不能为“三农”提供有效支持时,应该先进行税费减免,但难点是免税后如何解决1200万财政供养人员的来源。也有专家建议,改依据财产和人口征税为依据产出和销售征税。
  要把转移农村人口作为我国城镇化的重要任务,把增加农民收入作为壮大县域经济的核心内容。有专家认为,小城镇发展是我国推进人口城镇化、农村现代化及农村剩余劳动力转移的重要力量。应按照十六大关于“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础”的要求,重点发展中心城镇,走县级城镇“扩容”发展的路子。迟福林教授提出,未来10-20年,农村1亿左右劳动力要向城镇转移,城市化的快速发展成为相当迫切的现实问题。推进我国的城市化进程,一要发展大城市,二是加快以县一级为重点的中小城市和中心城镇建设。湖北省社会科学院长江流域经济研究所副所长秦尊文研究员提出,在推进城市化方面,除了深化户籍管理制度改革,促进人口向城镇集聚外,还要进行机制创新,以促使生产要素的集中。
  把逐步建立农村的社会保障体制提到日程上来,以此为促进农村劳动力的转移、城乡统筹创造条件。张皓若常委认为,目前农村的社会保障问题很复杂,地区差别很大,全国普遍建立农村社保体系的条件还不具备,应当在有条件的地方试行由农村集体经济组织、乡村企业和农民共同负担,国家给予补助的养老保险制度。
  三、给农民全面的国民待遇
  迟福林教授认为,我国在传统的计划经济体制下,与农民相关的政策基本上以城乡分割为基本特点。20多年的改革在消除城乡差别方面取得明显成效,但城乡二元体制尚未从根本上发生改变。如在城乡经济关系上,仍然存在某种程度的“剪刀差”,在城乡制度安排上,延续40年的户籍制度及农业税收制度等,仍然是城乡融合、统筹发展的严重障碍。在分配方面,农民实际上担负着比城市居民更重的财政负担。由于农村经济发展现状,农村居民在社会保障等方面未能与城市居民享有同等权利等。这种状况与加入WTO后我国面临的新的发展形势是极不适应的。为此,他呼吁必须给予农民以全面的国民待遇。建议:按照城乡平等的原则改革农业税收制度,尽快统一城乡税制;全面取消城乡分割的户籍制度,给农民以平等的公民权;要真正使农民工享受同等的劳动权益和就业机会;给农民和国有土地拥有者、以及城市其他土地拥有者同等的土地权利;创造条件,使城乡居民逐步享受同等的社会保障;使农民与城市居民一样建立能代表自己利益的农民组织。
  必须对农村贫困尤其是妇女贫困问题给予足够的关注。云南社会科学院赵俊臣教授提出,按照原来的标准,农村贫困人口还有2800万人,而按照新标准农村贫困人口更多。因此,建设全面小康社会首先必须解决贫困人口尤其是西部农村贫困人口的经济发展问题。他建议:中国的扶贫战略应该由援助性扶贫向制度性扶贫转变;同时提出西部大开发的政策首先应让西部农民尤其西部贫困人口受益。
  呼吁构建一个对农民的保护体系。农业部农村经济研究中心主任柯炳生教授提出,在WTO框架下,增加对农业的支持与保护是各国应对国际竞争的的重要举措。在我国的具体条件下,虽然无法通过农业支持政策使得农民收入不断获得增长,却有可能也有必要通过农业支持政策减少和消除目前存在的农民税费负担,提高农民抵御生产与价格风险的能力,从而稳定和保障农民的收入。
  四、依法稳定土地承包关系,改革和完善土地征用制度,保护农民的财产权利
  中改院王景新研究员认为,十五届三中全会的《决定》以及《农村土地承包法》的制定和即将实施,标志着农民土地问题在法律和政策层面已获得圆满解决。尽管现实农村人地矛盾仍然很大,有的地方土地权益纠纷甚至十分严重,但这些问题都可以依法予以处理和规范,关键在于尽快制定实施细则和相应的配套法规,依法保障农民的土地产权在村社内部不受侵害;同时,用法律和政策帮助农民屏蔽土地产权不受外部的侵害。由此延伸到农民的房产所有权、合法劳动收益权以及合法的收入所得等神圣不可侵犯。 
  下决心解决农村无地人口的土地或就业问题。有专家认为,“稳定土地承包关系”、“限制土地调整”的法律和政策规定有非常积极的作用,但是必须警惕它所产生的负面后果——随人口增长而不断积累着庞大的无地人口。中改院农村所在全国近20个省的农村问卷调查显示,目前农村无地人口大约占农村总人口的13.7%-15.5%之间,推算全国无地人口大约有1亿人。无地人口主要是土地分配以后村社新增的人口,不解决他们的土地或生活来源问题,贯彻《农村土地承包法》将会大打折扣。
  刘守英研究员提出,现行的征地制度存在三大明显缺陷,一是导致农民直接失去土地,从1997至2000年,共有2400万亩土地被征用,有3400万农民失地;二是造成对农村土地权利的剥夺;三是征地中的双轨制造成土地级差收益的流失。目前农村发展中,国家征地不可抗拒,但给农民补偿太少,又不解决农村人口转移、劳动力安置和农民的长远生计。再则,商业性征地和公益性征地没有区别,其中的巨额增值农民不能分享,并容易成为腐败的条件。现实农村土地纠纷集中表现为因征地而造成的农民与政府征地的直接冲突,完善农地征用制度势在必行。
  会议形成的关于农村土地征用制度改革的思路是:将“公益性用地和商业性用地分开”,并且严格界定“公益性用地”的范围;赋予农民对商业性用地的谈判权,不仅在土地价格上有谈判权,更重要的是农民有权决定土地是否征用;改变过去那种根据产出补偿(“补偿产出”)为“补偿农民土地权”,用这种形式使农民分享土地增值;补偿金的大部分应作为失地农民的社保基金等。
  五、适应农村先进生产力的发展,创新农村经营组织体制
  严瑞珍教授提出了农业先进生产力的八个标志,包括先进的生产经营组织形式、现代技术装备、较强的经济实力、市场机制、现代化管理理念、绿色食品等,并且对现实中适应先进生产力的四种组织形式以及改革等进行了分析。他认为,现代农村的生命力在于它存在着引进现代技术及高新技术的巨大空间,它的成败也在于是否具有在市场经济基础上吸引先进技术的机制。如果我们缺乏紧迫感,仍然停留在传统农业和家庭承包的水平上缓慢前进,不仅和世界先进国家的农业科技水平的差距越来越大,我国农产品的国际竞争力也会每况愈下,而且与我国一日千里的工业技术进步相形见绌,长期以来形成的城乡二元结构局面不仅不会改观,还会进一步加深。
  王景新认为,我国精耕细作传统与先进的农业科技结合,已经具备了很强的农产品生产能力。农产品生产能力强而“产后经营”能力弱,这种状况极大地限制了农业经济的活力,遏制了农民的生产积极性,成为制约我国农业经济和农民收入增长的瓶颈。农村经济结构的战略性调整,重点并不在种(植)养(殖)业结构调整。应该大力发展农产品“产后经营”业,把初级农产品作为自己的经营对象,在农产品收购、烘干、加工、分等、包装、储藏、运输、国内外贸易等环节上使农民组织起来,形成合作化、专业化、企业化经营,并且不断发展壮大,最终形成农产品一体化的服务体系。
  六、加快农村政治体制改革和基层民主建设
  有专家呼吁,农村政治体制改革滞后于农村经济体制改革,已成为当前制约我国继续深化农村改革,加快农村社会主义市场经济发展的重要根源。加快农村政治发展势在必行。
  徐勇教授提出,随着市场经济和村民自治的发展,农民对个人权益的追求和维护日益强烈,对乡政的要求愈来愈高。乡政只有通过有效和廉价的公共管理和公共服务才能获得合理性和合法性,以适应村治的变迁,使乡政与村治保持一种和谐的状态。在当前,对于由乡政和村治共同构成的基层管理体制来说,乡政无疑已成为主要矛盾,成为乡村治理体系中的一个瓶颈性环节。有效的乡村治理迫切要求从村治到乡政,进行以乡政改革为主的第二次制度创新。
  在市场体制的配置中要考虑资本、劳动力、权力和谐有效。徐勇代表提出,现实经济运行中,资本更多地与权利结合在一起,而没有更多地与劳动力想结合,能否考虑削减权力在市场中的份额。由此可以考虑将将乡镇政权改成县政府的派出机构。同时,随着农村市场经济快速发育,现代交通和通讯手段普及等,使县级政府的管理幅度、效率大大提高。与此同时,家庭经营制度日趋成熟,农业社会化服务组织不断成长,农村社区自我管理能力越来越强。县级和村庄管理能力双向拓展。使乡镇政府领导和管理农村经济的作用大大减弱,相反成为掣肘。目前,有条件恢复中国基层政权设在县一级的传统。
  迟福林教授认为,村一级直选明显推动了农村基层民主政治建设。目前的矛盾是,农村“公共产品”的提供者主要是乡镇一级政府,村社及农民如何同乡镇一级政府打交道,乡镇政府如何能够正确反映广大农民的利益要求,在这方面时常发生各种各样的问题。这就涉及到村社一级农民与乡镇政府之间关系的制度安排问题。解决问题的出路有两条可供选择:一是乡镇由一级政权改为县政府派出的乡公所;二是尽快由村一级直选向乡镇一级直选过渡。
  让农民组织起来,自己代表自己,有能力保障自己的权利。有专家认为,目前,农民人数虽多,却仍然是一个政治上的弱势集团。农民这一庞大的集团缺少谈判的力量,正是由于缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构,使农民长期没有获得“国民待遇”。因此,呼吁建立和恢复农民协会,使农民有自己的代表,农民利益表达有正常通道。这是避免我国农村政策失误、避免利益群体之间矛盾激化的根本办法,也有利于整个国家的长远利益。

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