迟福林:进入老龄化社会的政策与制度安排——挪威考察的几点体会

  时间:2019-11-07

   总第1259

  2019917 

  进入老龄化社会的政策与制度安排 

  ——挪威考察的几点体会* 

  迟福林 

  我国已经进入老龄化社会,如何形成适应国情的老龄化社会的政策与制度安排?带着这个问题,我和我的同事不久前在挪威进行了为期一周的访问考察。总的感觉是,虽然中国与挪威在国情、老龄化社会的情况等方面有很大不同,但是挪威应对老龄化社会的某些政策与制度安排,值得研究借鉴。 

  一、延迟退休的政策与制度安排 

  挪威仅有530万左右的人口,资源丰富,经济高度发达,短期看养老金支出并无现实压力。但挪威10年前就开始讨论和调整退休制度,目的是为了应对2060年甚至更长期的养老金可持续性挑战。由此,挪威2011年开始实施包括延迟退休政策调整在内的新一轮养老金改革。 

  1.改革的目标明确。挪威调整退休政策的目标很明确,就是在老龄化程度不断加深和预期寿命不断增长的趋势下鼓励人们延迟退休,从而提高全社会的劳动参与率,创造更多的价值,由此通过减缓养老金支出和扩大养老金税基两个方面来提升养老金的长期可持续性。  

  2.退休年龄的选择性特征突出。区别于瑞典、丹麦对法定退休年龄“一刀切”的模式,挪威改革后退休年龄的选择性特征比较突出。挪威人可以自愿选择在6267岁间退休,即使是67岁后也可以根据自身情况继续工作;有法律保障老年人就业不受歧视,法律规定70岁之前雇主不能因为年龄问题解雇老年员工;62岁以后人们可以根据自身情况灵活选择领取养老金的时间、比例等。人们在领取养老金的同时,还可以选择继续工作。年均养老金与预期寿命挂钩,一些人认为自己活得长点,每年领取的少点;一些人认为自己活的短点,可以多领点,拿出来给家人或理财。公共财政不补贴自愿提前退休的行为,即自愿退休的越早,每年领取的年养老金越少,延迟退休,则每年领取的养老金越多。 

  从我国的情况看,延迟退休大概有三种选择:一是延迟法定退休年龄1-2年,但人们可以自愿选择提前退休;二是根据不同的退休年龄设定多档养老金,养老金随着工作年限增长而增加;三是前两者结合的办法。 

  3.退休年龄政策的调整是基于社会的广泛共识。在挪威,尽管调整退休年龄和养老金政策涉及很多人利益,尤其是年轻人受到的影响较大,年轻人需要工作更长时间或进行更多的养老金储蓄来保持社会养老金待遇水平。但是,社会普遍比较赞成。重要原因在于,在政策调整过程中,挪威通过集体协商达成社会共识,在促进政策共识与政策实施中充分发挥政府、雇主协会、工会三方协商机制的作用。这一点很值得借鉴。 

  4.通过结构性的安排和制度调整来确保目标实现。挪威鼓励老年人工作更长时间的政策与制度调整已经进行了近10年,涉及法律、税收、财政、养老金、老年人就业、生育等一系列的政策与制度调整,在政策和制度的组织实施方面也有相应的机制保障。这些结构性的制度安排,值得进一步深入调查研究。 

       

  二、以居家养老为主的养老模式 

  挪威鼓励居家养老,目前有90%左右的老年人选择居家养老,并且愿意选择居家养老的老年人比例在逐步提高。 

  1.完善的服务体系是挪威人愿意选择居家养老的重要原因。挪威建立了比较完善的鼓励和支持居家养老为主的服务体系,老人在家里养老也能得到普惠性和个性化相结合的比较完善的服务。比如,日间照料、打扫房屋、基础护理等服务在家里也能得到,一些服务是普惠的、免费的,一些个性化的服务则需要付费。老人如果生病需要密集治疗或失能可以再进入养老院或医护中心,以得到专业的治疗和护理。 

  2.基层政府在居家养老服务体系建设中承担主要责任。挪威鼓励居家养老,政府在居家养老的服务体系中扮演了重要的角色,特别是基层的市镇政府承担主要责任。家庭健康服务是挪威市镇公共卫生服务的重要部分。家庭健康服务被定义为挪威最低水平的有效护理服务。挪威家庭健康服务的一个重要目标是让需要家庭服务的老人在搬进养老院之前尽可能长时间住在家里。在挪威,不同的市镇提供的家庭健康服务并不完全一样,有的市镇提供每周9小时的家庭保健护理,有的提供14小时,护理协助服务包括穿衣、喂食等晨间护理和脱衣、淋浴等晚间护理。 

  3.挪威政府对养老服务体系的构建是整体性的、精细化的。家庭、养老院、护理院、社区养老中心和医院是相互连接和相互补充的整体,从上到下的养老、健康、康复、教育、文化等资源是整合的。比如,挪威卫生署专门制定出台了市镇政府提供家庭护理服务和家庭健康服务的指南,这是全国通用的市镇健康服务指南,指南中明确指出,一方面,个人得到的服务不得低于最低有效护理服务的标准;一方面,应根据个人需求对服务内容进行调整,以满足个人的服务需求。 

  为什么挪威的老人大都愿意选择居家养老?怎么建立以居家养老为主体的养老服务体系?居家养老和专业化养老机构如何分工协作?这些问题是中挪双方需要深入研究的重要课题。 

  三、老龄化社会的公共治理 

  此次考察印象较为深刻的是,挪威从政府层面、科研机构层面、市镇政府及社区层面,都把应对人口老龄化作为其重要工作之一,形成从上到下、从政府到社会广泛参与的老龄化社会的公共治理结构与制度安排。 

  1)强调政府层面不同部门、不同层级间的协作。老龄化社会的公共治理涉及决策、执行和监督机制的相关安排,涉及不同部门、不同层级政府的协调分工。比如,挪威从议会到财政部、卫生与护理部、研究委员会等,在立法、决策和执行等方面都注重相关部门的分工协调以形成合力。挪威议会与各级政府都是老龄化社会的治理主体。挪威议会是立法部门,挪威议会通过相关立法后,再由挪威劳动部、卫生与护理部等相关部门制定政策,经中央政府批准后交由劳动与福利署、卫生署等执行机构组织实施。为保证老年人的健康养老需求,挪威两级地方政府(郡政府和市镇政府)和卫生与护理部下设的4个区域性卫生局,也都有明晰的职责分工。市镇是治理的主体,在养老服务供给方面扮演重要的角色,包括建设管理养老院、社区养老照护中心与居家养老服务体系等基本职责。以卑尔根市镇为例,该市镇的卫生健康服务人员有8000多人,市镇政府在卫生健康服务以及教育运动方面的预算占市镇总预算80%,老年人护理等服务支出比重超过50% 

  2)注重协同创新。比如,挪威在提供养老健康服务方面,注重市镇、大学、科研机构、医院等部门的协同创新。这次考察卑尔根阿尔雷克健康创新中心是很好的例子。这是一个由卑尔根大学与卑尔根市镇政府以及周边市镇政府合作投资建设的“健康创新集群”,以市镇医院康复中心、养老院、社区老年人照护服务中心和居家养老照护服务中心等为用户,邀请卑尔根大学医疗卫生学科、老年病学科等相关学科以及大学医院和各种公共研究机构的专家学者一起,组织跨学科、跨领域研究,开展协同创新。 

  3)发挥政府、企业与社会的合力。挪威鼓励更多的社会机构、企业参与到养老服务供给体系中。这次考察中,一些挪威学者谈到政府不可能提供所有的服务,要形成政府、社会、企业的有效合力,关键是要建立具有可持续性的合作机制,推动社会资本进入社会事业领域和公共服务领域,以更加有效地应对人口老龄化给养老服务体系带来的新挑战。 

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