应对人口老龄化的国际视角与国际经验——2019中挪社会政策论坛外方专家观点摘要(总第1235期)

  时间:2019-05-15

  总第1235期

  2019年4月9日

应对人口老龄化的国际视角与国际经验

——2019中挪社会政策论坛外方专家观点摘要

  2019年3月30-31日,由中国(海南)改革发展研究院与挪威城市区域研究所共同主办的2019中挪社会政策论坛在海口召开。本次论坛以“老龄化社会的中国”为主题,围绕“增长与养老”“政策与制度”“政府、社会、企业”“传承与创新”等议题展开深入研讨。

  来自挪威、联合国人口基金、联合国开发计划署、国际劳工组织驻华代表处的外方专家参加本次论坛。现将外方专家观点摘要如下:

  一、老龄化社会面临增长与养老等结构性矛盾与挑战

  联合国人口基金驻华代表洪腾:人口老龄化问题是全球的共同问题。当前,全球新生儿的数量递减,很多发展中国家老龄化速度要比发达国家快得多。比如说,瑞典进入老龄化社会用了85年,美国69年,但泰国只有24年就进入了老龄化阶段,巴西可能只有25年就进入老龄化,哥伦比亚也只有22年。和发达国家相比,许多发展中国家会遇到“未富先老”的结构性矛盾,如何保持经济持续的增长,同时解决老龄化问题已经成为许多发展中国家面临的重大课题。

  联合国开发计划署驻华代表处高级经济学家毕儒博:老龄化在很大程度上会影响到可持续发展。如何在老龄化的背景下保证经济可持续发展,如何能够保证财政支出的可持续,这对各国来说都是很重要的问题。除此之外,还要考虑其他可持续发展方面的挑战。[JP2]首先,老龄化的人群中贫富差距越来越大,这是他们年轻时贫富差距的进一步放大,对经济社会可持续发展不利。其次,女性在收入方面要比男性低,获得的资源要少,所以进入老年之后男女差距更大。再者,可持续发展的一个目标是确保健康的生活,老龄化社会特别要注意失智老人数量的增长趋势。据调查显示,到2050年中国失智老年人将攀升至2300万,是挪威人口的4倍。[JP]还要注意老年人精神方面的疾病,老年人容易患有抑郁症,特别是留守老人的抑郁比例要比其他的人群高。

  国际劳工组织北京局局长柯凯琳:全世界人口正在变老,在很多国家意味着劳动力的衰老,养老系统受到很大的压力。因此,许多国家特别是OECD国家提高退休年龄,或者是通过实施税收、提供奖金、引入灵活工作时间、立法确保对老年人平等对待、为老年人提供技能培训等提高劳动力的参与率的政策来应对人口老龄化。在中国,还有青年人就业的问题,青年人就业和老年人就业似乎是相互竞争的局面,但从远期来看,妥善处理青年人和老年人就业问题,可以形成两代人共赢的局面。

  挪威城市区域研究所高级研究员特斯理:挪威和其他的国家在维护现有社会福利制度上,也遇到很多的问题和挑战,其中包括人口老龄化带来的养老与可持续增长的挑战。一方面,挪威老年人的寿命在延长,这对挪威的政策也提出了很大的挑战,我们需要不断调整以适应人口结构变化。另一方面,老龄化带来社会福利支出和养老服务供给的增加,给国家带来很大的经济压力。具体而言,便是财政可持续这一重大挑战。因为社保是需要财税政策支持的,既不能出现大规模的财政赤字,同时要建立相应的策略和机制确保养老金足额给付。此外,过去10年中,挪威的劳动力生产率增速比以前要低,这也是未来发展重要的一个不利因素。

  挪威统计局研究员拉克鲁德:1996-2016年,挪威劳动生产率呈显著下降趋势,1996-2007年劳动生产力增长率只有2%,2008-2016年增长几乎为零。老龄化和低劳动生产率已经成为挪威经济发展的最大挑战。

  挪威工作福利局顾问毕恩史达特:挪威在过去10年中,劳动力市场在萎缩,老龄人口不断增加,劳动力占人口的比例不断下降。目前2.3个年轻人养1个老人,但到2060年时可能是1.5个年轻人养1个老人。所以,挪威2011年开始启动养老金改革计划,旨在提升老龄化社会养老金支出和社保体系的可持续性。

  挪威Fafo研究基金会研究员海尔森:20世纪60年代,在挪威有非常多的人工作以支持退休养老的人,到现在这个比例变小了,到2050年这个比例大概是1.6:1,这显然是不可持续的。为此,如何提高社会生产力,让工作的人和养老的人之间的比例达到一个合理的、可持续的水平,这是非常重要的一个课题。

  挪威卫生署副署长梅尔:目前,挪威面临着双重的挑战。一方面人口仍在老龄化。在未来20~30年中,80岁以上的人口数量会翻番,多重病症也成为日益严峻的挑战。比如,老年痴呆症患者的数量会明显增加。另一方面缺少护理人员。所以,政府亟需制定相应的策略应对双重挑战。

  挪威城市区域研究所研究主任米沃尔德:在过去的20年中,挪威从机构化的养老模式转向了家庭发挥更大作用的养老模式,有45%的老年人生活在养老院,55%的老年人在自己的家里得到护理。政府还有老年人本身都愿意有这样的一种安排。挪威政府鼓励孩子照料他们的老年父母,家庭照料可以得到当地政府部门的补偿金。这对于社会来说可以减轻负担,因为居家养老的成本是比较低的。但许多家庭只有一个子女,有的家庭没有孩子,老年人的护理是很大的问题。随着老年人的数量越来越多,缺乏护理人员是非常严重的挑战。

  二、应对人口老龄化的制度与政策

  洪腾:老龄化社会需要采取全生命周期的管理方式。中国应该逐步实施延迟退休制度,进一步开发新一代老年人的劳动潜力,进一步挖掘银发经济带来的机遇,得到新的人口红利。同时,要采取措施支持年轻一代生育更多的孩子。因为少子化是加剧老龄化的一个因素。所以,需要考虑采取政策措施加大鼓励年轻一代提高生育率的投资,包括教育投资。

  柯凯琳:老龄化既带来挑战,也带来机遇。如果设计了正确的政策,可以很好地应对挑战,同时创造机会。政府应在立法上采取一些措施以确保对老年人就业的平等对待,消除对老年人的歧视,包括在一些法律的具体条款上也应当有一些相应的规定。同时,为老年人提供技能培训。一是相互学习技能和知识。例如年轻人向老年人介绍IT和数字技术,而老年员工把其他经验传递给年轻员工。第二,在伙伴协议里,建立辅导机制,欢迎年轻人进入团队并在团队中获得辅导机会。第三,创建知识银行。

  特斯理:一方面,挪威建立了较完善的福利制度,强调包容性的普遍权利,即确保所有公民都有能够公平获得福利的权利。挪威社会政策的愿景是为挪威所有人民服务,使社会的福利能够公平分享到每一个人手上,让人们共享福利,这是社会政策制定的中心。挪威社会福利制度的重要支撑是税收,包括如何提供资金支持社会福利和养老金系统,通过企业和个人缴纳、税收等方面的改革实现养老金支付的可持续。一方面,挪威保持了较稳定的经济增长,这有赖于国家财政的高效配置和利用,以最优的方式实现劳动力和资本的投入以及产业和商业界能够进一步的适应变化。高水平的劳动力参与率是挪威经济增长和社会稳定的基础。在过去的四五十年中,挪威的劳动力市场参与度是很高的,失业率是非常低的,这为持续改善和提升国民福利提供了基础。

  毕恩史达特:挪威正对养老金制度进行调整和改革。首先,最大的调整是把养老金支付金额和整个职业收入进行挂钩;二是实施弹性养老金提取年龄的政策,个人可以在62-75岁期间决定什么时候领取养老金,个人可以在62岁后继续工作并领取养老金;三是设置新的指数化规则,提取的养老金金额和整个收入水平相挂钩;四是调整养老金替代率,不同年龄阶段的人领取的金额年数是不同的。例如,1975年出生的人养老金替代率是50%,如果是延迟到67岁领取的话,替代率是60%,增加10个百分点。对于工资水平只有平均工资的50%的劳动者而言,1975年出生的人养老金替代率是74%,所以制度调整的方向对中低收入的老年人更有利。

  海尔森:挪威养老金制度改革的主要目标是让工人工作年限更长,让劳动者有更多的选择,劳动者可以自主选择退休时间和养老金组合。政府鼓励人们延迟退休年龄。挪威60岁以上的人在2000年已经占到了18.6%,退休年龄已经从62岁上升到67岁,很多人工作到70岁以后。养老金制度改革产生激励效应,使人们愿意工作更长时间。

  梅尔:挪威政府在医疗服务供给方面发挥很大的作用。例如,几乎所有的医疗服务都是由政府出资的,通过税务支付,大概只有5%是私营医疗。在老年人护理方面,挪威政府通过白皮书的方式发布了面向老年人服务的护理计划2020、老年痴呆应对计划2020、能力建设计划2020等。护理计划2020是一个全生命周期的护理计划,即所有的人在他们的整个生命过程中,都应该能够按照他们自己的情况过得最好,也就是要确保老年人生活的质量。护理计划2020有好几项措施是加强护理能力和质量,其中一个内容是利用投资基金建设护理院和社区老年设施,让老人有一个安全的生活环境。挪威老年痴呆的人口非常巨大,政府觉得非常有必要建立一个对于痴呆老人更加友好的社会,为此提出老年痴呆应对计划2020。能力建设计划2020主要是医疗健康服务供给的能力建设计划,比如,使更多人从事医疗和护理行业的工作,让有更多年轻人能够进入护理行业,以破解护理人员紧缺的问题。

  三、发挥政府、社会和企业的合力

  洪腾:应对老龄化,需要政府短期和中长期的行动,需要政府和私营部门、民间社会机构配合行动,这些行动要进一步的整合协调,使得老龄化社会能够转危为机。

  毕儒博:应对人口老龄化,中国正面临前所未有的管理挑战。这是一个系统工程,综合了规划、行动计划等以及规划和行动之间的协同效益。中国非常善于做规划,希望中国能够向全世界建立一个典范。

  海尔森:应对老龄化需要形成社会合力。从挪威的实践看,首先,创建一个积极养老的环境,让老年人能够尽可能多地待在工作岗位上。挪威在各个层面,包括在国家层面、在地区层面、在每个公司和企业层面都开展了积极的社会对话和协商。其次,挪威通过立法防止对老年人的歧视,包括为老年劳动者在招聘、培训、能力发展、工资平等、工作合同终止等各个方面的法律保障。此外,挪威研究委员会正支持开展如何建立一个有利于老年人工作的环境和推动积极老龄化的大型研究项目。一些由社会机构发起并提供资金资助的具体研究项目也在广泛开展。

  梅尔:挪威医疗服务体系建设的一个重要目标就是要满足老龄化社会的需求,为老年人提供更好的、创新型的服务。挪威政府制定了相应计划以保障老年人的生活质量。挪威卫生与护理部通过全国范围的考察以及老年人座谈来了解老年人的需求情况,然后与当地政府、社会机构等座谈,了解养老服务供给情况。经过全国调研后,再改进国家政策和促进国家政策在地方层面的实施,以给老年人提供更好的服务和保障。挪威卫生与护理部在实施新的项目前,首先是试点,然后对试点工作进行研究总结,看是不是达到了预期目标,如果达到了预期目标,政府就制定指南开始在全国推广。以老年人远程援助系统为例,这一系统通过远程监控技术可以把身患慢性病的老人的情况包括心脏病、中风、认知障碍、癌症、糖尿病等信息提交给处理中心,在老年人家里监控,然后把信息发送到中心。现在这个项目还在试点阶段,卫生与护理部需要进一步了解情况后才会提出建议和推广指南。政府在整个医疗卫生政策制定和实施的过程中都与高校院所以及企业保持着紧密合作。

  特斯理:在过去的10年中,挪威政府不断改革养老金体系,激励人们工作更长时间;更加注重教育,注重劳动者技能的培养,以满足公司的需求以及就业部门的需求;通过税收激励,鼓励企业加强培训和教育方面的投入。同时,公共部门是挪威社会福利体系中非常重要的一环。挪威公共部门在提供公共福利和公共服务方面做得非常好,但是也需要进一步加强监管、评估和改革。

  米沃尔德:要注重发挥社区、家庭在应对老龄化方面的作用。这些年来,集体居家养老模式在挪威快速发展。一些老年人把自己的公寓卖掉买集体公寓。挪威国家和市政一级的政策鼓励建设这样的集体养老设施。目前,挪威有很多房地产开发商投资于开发老年集体公寓,专门满足老年人的需求,公寓里有各种各样的养老设施,让老年人的居家环境更加安全。当地政府根据老年人的需求,负责提供一些日常帮助和护理服务。一些患有慢性病的老人可以在家里得到医疗护理服务,医院通过培训社区人员提供日常的护理服务。对于当地的政府来说,这种方式比养老院更便宜。

  挪威迪格尼奥(天津)远程医疗科技有限公司总经理卓小勤:挪威在利用新技术提升老年人护理服务效率方面在全球居于前列。以挪威Dignio远程医疗服务项目为例,该项目的运营成本非常低,一个护士就可以管理100多个病人。挪威卫生与护理部通过第三方对这个项目的实施进行评估,发现病人的门诊率下降了34.3%,住院率下降了18.7%,住院天数减少了33%,降低了社会成本,减少了医疗支出,而且患者满意度大大增加。在第三方评估后,这个项目目前已经进入到临床运用,与奥斯陆和100多个地方政府签订了合同。

  (何冬妮、危文锋整理)

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