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落实土地财产权 让农民进入中等收入群体(总第1120期)

——第九届中挪社会政策论坛暨第82次中国改革国际论坛专家观点综述(2)

作者:张东生 曾瑶  时间:2017-04-21

  2017年3月27至28日,中国(海南)改革发展研究院与挪威城市区域研究所共同举办的第九届中挪社会政策论坛暨第82次中国改革国际论坛在海口举行。会议主题为“扩大中等收入群体——经济全球化新挑战、新动力”。来自中国、挪威、芬兰的专家学者、智库、企业、政府官员等围绕经济全球化逆潮背景下中等收入群体形成发展的相关议题进行深入研讨。与会专家认为,尽快落实农民土地财产权,未来农民与农民工有望成为中等收入群体的重要来源。

  一、农民有条件成为中等收入群体的新生力量

  1.扩大中等收入群体的最大空间在农村

  中国国际经济交流中心副理事长郑新立认为,实现全面小康关键在农村,形成中等收入群体占多数的橄榄型社会结构,关键也在农村。为此,一是要提高农业劳动生产率,加快农业劳动力向非农产业转移;二是通过合作社、农业公司,延长农业产业链,让农民不仅能够获取第一产业的利润,而且还能分享到第二、三产业的利润;三是增加农民的财产性收入。

  北京师范大学中国收入分配研究院副院长万海远认为,2016年农民工数量达到2.82亿,约占全国总人口20%,占劳动力31%左右。从收入结构来看,2016年人均月收入3275元,如果按照统计局的五等分划分,最高20%的收入组已经达到了8823元,已经超过了五等分标准定义的中等收入者门槛。

  甘肃省社会科学院院长王福生认为,发达国家已实现农民中产化。以美国为例,根据美国农业部的数据,全职农民年收入基本都在5~7万美元以上,有些农民可能会达到10~25万美元,一般而言要比城市居民平均收入水平高。与发达国家相比,我国最大的短板和最需要解决的是农民中等收入群体占比低,扩大我国中等收入群体的重中之重是农村群体。

  2.城乡一体化为农民迈入中等收入门槛提供机遇

  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,农民与农民工将成为中等收入群体扩大的重要来源。现有中等收入者中有80%以上来自城镇,农村不足20%。目前,在城镇化快速发展、加快转型的新阶段,常住人口城镇化率有可能每年提高1~1.2个百分点,到2020年达到60%左右,2030年达到70%左右。随着越来越多的农业转移人口进入城镇,其就业形态和收入来源将日趋多元化,收入水平不断提高。如果相关改革能够取得突破,估计2020年农民人均可支配收入有望达到城镇居民的40%以上(2016年为36.8%),2030年有望达到60%左右。按照这个预测,未来5~10年一部分农民和农民工有条件成为中等收入群体。

  郑新立认为,统筹城乡发展,是扩大中等收入群体的重要战略路径。按照五等分法来计算中等收入群体,城镇占80%,农村只占20%,因此,扩大中等收入群体,战略重点应该放在农村。初步估算,“十三五”时期,如果以农村的三块地(承包地、宅基地、集体建设用地)为抵押,撬动银行贷款和社会投资20万亿元投入到农业现代化、新农村建设、农民工市民化、特色小镇建设,城乡差距必将发生根本性的变化。

  二、以落实土地财产权为重点增加农民财产性收入

  1.城乡财产性收入差距拉大

  郑新立认为,凡是跨入高收入国家行列的国家,都基本上消除了城乡二元结构,凡是长期落入中等收入陷阱的国家,都是长期没有解决好城乡居民收入差距的问题。目前,我国扩大中等收入群体面临的突出问题是城乡居民收入差距比较大,城乡居民人均可支配收入的比例是2.73:1,导致城乡居民收入差距的因素中财产性收入占了60%以上。

  中国劳动学会副会长苏海南认为,土地、房产等要素市场不健全,土地、森林、水域等资源的有偿使用和收入分配制度尚未建立,导致要素回报不合理;特别是农民土地征地程序不规范,农村土地转让收益制度尚未健全,难以增加农民的财产性收入。

  万海远认为,房产价值的迅速提高是财富差距扩大的重要原因。过去10年中,房产年均增长15%左右,远远高于财产的平均增长速度。从财产的结构来看,以前房产在里面占的比例是15%,现在是80%。从财产的分配系数看,房产包括房价在整体财产差距扩大中占了将近50%。

  2.尽快落实农民土地财产权

  迟福林认为,加快落实农民土地财产权,使部分农民进入中等收入群体。实现中等收入群体倍增的最大空间在农村,最大掣肘在于农民土地财产权未得到落实。中等收入群体中的农民比重严重偏低,主要原因是农民的财产性收入占比太低。并非是农民缺乏财产,而是农民所拥有的宅基地、承包地和集体用地等财产尚未物权化、资本化,难以给广大农民带来稳定的财产性收入。根据初步测算,如果土地承包权流转和宅基地使用权流转两项财产性收入能够落实,每户农民每年可新增收入1.5万元左右,由此为一部分农民进入中等收入群体提供重要条件。

  中国社会科学院学部委员田雪原认为,当前要大力推动农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革,加速农地流转、扩大规模经营、提高土地利用效率的改革,不断增加农民收入,有效扩展中等收入群体。

  郑新立认为,增加农民的财产性收入,重点是改革农村的土地制度。包括:一是对耕地、宅基地、集体经营性建设用地,实行所有权与用益物权分离;二是农民凭借对土地的用益物权可以抵押、担保、转让;三是要建立全国统一的建设用地市场;四是城市政府对进城落户的农民提供与市民同样的公共服务;五是把农民退出的宅基地复垦为耕地与村庄整治结合起来进行。

  三、加快城乡结构变革,使部分农民和农民工进入中等收入群体

  1.推动城乡要素市场双向流动

  中国发展研究基金会副理事长刘世锦提出:一是鼓励农民进城,推进户籍制度改革,实现基本公共服务均等化;二是城市居民也可以到农村去,发挥他们的能力,形成城乡一体化发展格局,使人员、资金、土地、技术等各种各样的要素可以在城乡之间双向流动。如果通过农村土地制度改革,将农村土地通过确权等方式实现市场化、资本化,可以创造出数十万亿规模的资本。此外,增加城市住房用地供给,将有助于农民分享财产收益。

  国家行政学院经济学部主任张占斌认为,就农村、农民而言,第一,要尽快结束城乡要素分割的产权制度,建立一个城乡要素双向流动的机制,这对增强我国经济动能、提高农民收入具有重要作用。为此,需要按照十八届三中全会既定的方向,实现农村建设用地同地同价同权;按照关于完善土地所有权、使用权、经营权分离的意见,完成确权办证工作,培育土地流动市场。第二,要大力推进农村转移人口的流动性。人口流动性的加强,对于激发整个社会的活力,对于培育更多的中等收入群体,意义都非常大。

  王福生认为,需要以农地改革使农民变成中等收入群体。激活中国农村经济,要害在于激活农村生产要素。农业现代化、农民中产化的力量蕴藏于亿万农民之中,中国需要再一次释放农村生产力。为此,一方面需要改革农地制度,为“农工业”的发展创造土地规模使用的条件;另一方面,要把部分扶贫资金用于给进城农民工及家人在城市购房,使进城的农民工成为拥有住房、安居乐业的中等收入群体,并使留在农村的农民成为拥有家庭农场的中等收入群体。

  2.建立城乡统一的建设用地市场

  迟福林认为,十八届三中全会《决定》明确提出:“建立城乡统一的建设用地市场”。当前,应尽快出台具体的实施方案,以严格规划和用途管制,建立公开、公正、公平的统一平台和交易规则,实现“同地同权、同地同价、同地同市场”。打破政府独家垄断供地的格局,活跃农村土地市场。这样,既有利于从根本上稳定我国房地产市场的发展,又有利于增加农民的土地财产性收入。

  郑新立[JP2]认为,打破城乡资本市场之间的堰塞湖,建立城乡一体化的房地产市场的好处:一是可以满足城市新增建设用地需要,有利于抑制城市房价上涨;二是可以增加农民财产性收入,尽快消除城乡居民收入差距;三是可以增加耕地面积,而不是减少耕地;四是可以使农民成为体面的职业,从而使职业农民后继有人。[JP]

  3.统筹推进户籍、土地、公共服务“三位一体”的改革

  张占斌认为,当前,各级政府要积极推进农业转移人口的市民化,特别要强调提供城乡均等的基本公共服务。这对于培育更多的中等收入群体,增强社会的流动性,增强社会的活力,意义重大。

  中国宏观经济研究院社会发展研究所所长杨宜勇认为,有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策,积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向常住人口提供的转变;对未落户的农业转移人口,建立居住证制度,并逐步提高其含金量,使他们依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

  田雪原认为,实践证明,2.8亿农业人口流入城镇是现阶段社会经济发展的客观需要,他们在城市建设尤其在基础设施建设中扮演主力军角色,起到不可替代的作用,已经成为城市经济生活、社会生活不可分割的一部分。因此,改革的方向是使他们融入城市,变进城农民为市民。

  四、在扩大农村中等收入群体的改革上解放思想

  1.关键是相信农民

  迟福林认为,在改革过程中关键是要相信农民,农民的短期行为绝不是一种常态。在农村土地资源配置的市场化改革中,只要把土地使用权作为物权交给农民,农民就会有自觉的行动,会有中长期的行动,而不会轻易放弃土地。

  王福生认为,长期以来,对农民有两个普遍的观点。一是“不给农民土地财产权是为农民好”;二是担心赋予农民土地财产权后贫富差距会扩大。在没有工业化、城镇化、市民化路径之前,此观点成立。但随着我国进入工业化后期,城镇化、市民化进程的加快推进,赋予农民土地财产权,相信农民可以通过自由参与市场交易,如拿钱进城与买地留乡等方式实现自身利益最大化,由此使得一部分农民可以成为中等收入群体。

  2.在加快城乡一体化中克服认识误区

  郑新立认为:一是必须破除农村土地所有权和用益物权的分离是搞土地私有化的认识误区。两权分离是土地公有制的有效实现方式,使农村土地与市场经济相融合,从而能够更好地坚持农村土地的公有制;二是必须破除城市资本下乡是掠夺农村资源的认识误区。只有确认农村资源的市场化地位,才能使农民分享到城市化过程中不动产增值的财产性收入;三是必须破除城乡一体化会冲击18亿亩耕地红线的认识误区。实行城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策,可以减少农村宅基地的浪费。根据经验,退出的宅基地至少40%可以用于增加耕地;四是必须破除解决“三农”问题主要靠财政投入的认识误区。只有通过建立城乡一体化的市场机制,吸引大批社会资金和银行贷款进入,才能迅速改变农业、农村的落后面貌。

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