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迟福林:以落实农民土地财产权为重点推进城乡一体化进程(总第1115期)

作者:迟福林  时间:2017-04-07

  总体上看,以城乡一体化为目标的城乡关系变革正处在历史关节点。无论是产业结构变革、消费结构变革还是城镇化结构变革,都直接依赖于城乡结构变革。城乡一体化进程决定内需潜力的释放,决定全面建成小康社会进程。

  一、推进城乡一体化的大背景发生重要变化

  总的看,我国经济转型升级的趋势性变化明显,这对加快推进城乡一体化进程提出现实需求。

  1.产业结构变革的大趋势。目前,对于产业结构变革,尤其是对服务业发展以及服务业市场开放的看法存在分歧。但不管承认不承认,由工业主导向服务业主导转型的大趋势明显,制造业服务化大趋势明显。2016年,我国服务业增加值达38万亿元,占GDP的比重已高达51.6%,比第二产业高出11.8个百分点。预计到2020年,服务业占比有可能接近或达到60%左右。服务业已成为拉动经济增长的“第一引擎”,以服务业市场开放为重点深化供给侧结构性改革,已形成转型增长的新动力。

  2.消费结构变革的大趋势。目前,我国城镇居民服务型消费占比约为40%左右,农村居民约为30%左右。预计到2020年,我国消费总规模有可能扩大到50万亿元左右;城镇居民服务型消费比重将提高到50%左右,农村居民服务型消费需求比重将提高到35%左右,“十三五”时期消费对经济增长的贡献率将稳定在65%~70%。问题在于,由于当前城乡二元结构,农村巨大消费潜力远未释放。2015年,一个城镇居民的消费水平约为3个农村居民的消费水平

  3.城镇化结构变革的大趋势。2016年,我国常住人口城镇化率为57.35%,户籍人口城镇化率为41.2%,二者差距16.15个百分点。到2020年,在现有的制度框架下,常住人口城镇化率有可能达到60%以上,户籍人口城镇化率有望达到50%左右,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距缩小在10个百分点以内。人口城镇化新格局的形成要求加快推进城乡一体化进程。

  4.城乡关系变革正处于历史关节点。从现实情况看,城乡关系变革受制度约束的矛盾还比较突出。例如,城乡二元制度障碍使得产业变革难以向农村转移;农民土地财产权的缺失使得农村成为消费结构变革的最大短板,农村巨大消费潜力远未释放。因此,城乡一体化进程是经济转型中的一个大问题,是未来我国实现可持续发展的最大红利,直接决定着我国经济转型成败。

  二、城乡一体化进程到了一个新的拐点

  城乡一体化不仅是我国扩大内需的最大潜力所在,也是推动产业变革、消费结构变革的焦点。无论是顺应农村发展,还是适应我国经济转型大趋势,城乡一体化都到了一个新的拐点。

  1.“三农”发生重大变化。首先,农民结构与需求发生重大变化。目前,我国半工半耕户占70%。2015年,“80后”、“90后”农民工占农民工总人数的比重已达55.2%。有调查表明,新生代农民工没有从事过农业劳动的比例高达85%。农民工主体结构的变化、农民需求结构变化决定了农民工市民化及城乡一体化很难再往后推10年。第二,农村组织发生重大变化。目前,乡村党组织、村民自治组织以及新兴势力等多方展开博弈,各方处于胶着状态,各种矛盾问题很多。如何建立适应农民结构变化、需求变化的新的农村组织和乡村治理模式,还处在探索过程中。第三,全国对农村的需求发生重大变化。随着人口老龄化进程加快、生态环境变化,居民的消费结构、需求结构也发生重大变化,部分城里人愿意到农村生活。第四,农业结构发生重大变化。随着我国居民消费结构不断升级和新技术革命,城乡居民对农产品需求结构发生重大变化。例如,对绿色农产品、有机农产品需求全面快速增长,这对农业产品的供给提出新的需求。

  2.实现城乡一体化有利于释放我国巨大内需潜力。首先,我国最大的内需潜力在农村。随着经济转型与结构变革,扩大内需成为我国经济增长的最大潜力。从现实情况看,我国仍有近50%的人口生活在农村,城乡统筹远未完成。这本质上是一个结构问题,是制度安排问题,由此导致农村内需潜力远未释放。例如,截至2014年底,美国、英国的人均钢铁累计产量约26~28吨,日本为41.4吨,而我国的人均累计钢铁产量仅6.4吨,远远低于发达国家的水平。若未来能在城乡二元制度方面有所突破,不仅对我国房地产去库存有积极影响,而且可为去产能找到一条新路。第二,城乡一体化带来巨大的投资需求。有专家估算,我国城镇化每提高1个百分点,就会拉动投资增长3.7个百分点。2020年,实现户籍人口城镇化率由2016年的41.2%提高至50%左右,将新增城镇户籍人口1.2亿人,按农民工市民化人均10万元的固定资产投资计算,将直接带动12万亿元的投资需求。

  3.城乡一体化的实现条件总体具备。首先,实现全面建成小康社会的目标需要加快推进城乡一体化进程。2010年以来,尽管城乡居民收入差距有所缩小,但2016年仍达到2.7:1。如果算上城乡居民基本公共服务差距、财产性收入差距,实际上城乡收入差距不但没有缩小,反而有所扩大。到2020年,如果城乡收入差距仍保持高位,那就称不上全面小康。第二,城乡一体化在我国经济转型的中地位和作用日益加强。未来,无论是推动我国产业结构与消费结构变革,还是进一步扩大内需释放增长潜力,焦点大都集中在城乡一体化上。第三,推动资本有序向农村转移。目前,我国农村有大量建设用地闲置。2013年,国土部开展的一项调查显示,目前农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右,相当于现有城镇用地规模的1/4,低效用地达9000万亩以上,相当于现有城镇用地规模的3/4。实现农村土地要素与城市资本结合的需求空间巨大。有专家预测,全国对农村宅基地的需求有120万亿元,大约5000万农村家庭可参与交易,但由于一系列制度障碍,这一内需潜力远未释放。

  三、落实农民土地财产权是城乡一体化的“重头戏”

  以落实农民土地财产权为重点推动城乡关系的深刻变革,盘活农村土地资源,释放城乡一体化的巨大红利,是农业供给侧结构性改革的重大任务。

  1.赋予农民土地承包权的完整产权。首先,农村土地承包权限于集体成员内流转,土地价格不可能反映均衡市场价。集体成员卖者多,买者少,出价能力有限,市场经济中,交易范围越小,成交价偏离均衡价越远,卖出农民使用财产利益受到损害。第二,农村土地承包权限于集体成员内流转,容易形成新的“地主”。限定交易范围,压低交易价格,农村土地容易向少数农村有钱人甚至村霸等势力集中。第三,扩大农村土地承包权流转范围。建议按照中共十八届三中全会提出的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的精神,在严格农村土地用途管制和规划限制的前提下,扩大农村土地承包权的流转范围,简化农村土地承包权流转程序,使农村土地承包人可依法自主决定土地承包权流转。第四,从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权。建议按照《物权法》规定修改《土地管理法》:赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利;突破土地承包经营期限为三十年的限制,实现农村土地承包关系稳定并长久不变。

  2.赋予农民宅基地的完整产权。首先,农民宅基地产权的缺失使得多数农民利益受损。按照现有“一户一宅”、农民宅基地只能在本集体内转让的政策规定,实质上缩小了需求范围,难以实现农民宅基地及其住房的市场价值,也是当前我国城市房地产市场价格居高不下的重要原因之一。第二,做实农民对宅基地的使用权。中共十八届三中全会提出,“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”。按照这一要求,需要做实农民对宅基地使用权这个用益物权,从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承等在内的完整权利。第三,放宽农民住房流转的限制条件。允许农房抵押、担保、转让,并允许因房地不可分离、随房屋流转而必然产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者,可向购买农房、从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。

  3.建立城乡统一的用地市场。首先,建立两种所有制土地“同地同价同权利”的平等制度。改变同一块土地因所有制不同,权利设置不同的格局。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护,实现宪法和相关法律保障下的同地同权。第二,打破地方政府行政独家垄断供地的格局。尽快建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现市场主体平等,让市场供求关系决定价格形成,实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。第三,简化农村土地承包权流转程序。建议修改《土地管理法》第十四条规定,允许农村土地承包人依法自主决定土地承包权流转,以提高农村土地承包权流转的便利性。

  4.统筹推动土地制度和城乡基本公共服务均等化改革。“十三五”实现基本公共服务均等化,不能只是城里人的均等化,更要使农村人享受到与城里人均等化的基本公共服务。按照中共十八大的要求,到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化,关键在于落实农民土地财产权,尤其是落实农民宅基地完整的财产权,这将明显增加农民的财产性收入,增强农业转移人口融入城市的能力,为总体实现城乡社会保障制度统一、水平大致相当提供重要条件。由此,为全面实现小康社会奠定重要基础。

  5.让城乡二元户籍制度退出历史。第一,把2020年作为让城乡二元户籍制度退出历史的时间节点。近年来,尽管国家出台了一系列文件推进户籍制度改革,但总的看,并未明确“以全面实行居住证制度取代城乡二元户籍制度”的改革目标。从国际上看,只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度。建议中共十九大明确宣布,2020年全面取消城乡二元户籍制度。第二,全面实行居住证制度,取代城乡二元户籍制度。建议从中央层面下决心,着力推进居住证制度取代城乡二元户籍制度进程和省际间居住证制度的相互衔接,到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度,并使人口城镇化率(即居住证率)达到50%以上,由此基本形成人口城镇化的新格局。第三,统筹推进人口管理制度改革。与居住证制度相适应,重在实现人口管理的的三个转变:一是由对人口的控制向对人口的服务与管理转变,实现对流动人口的精细化管理和服务;二是按照“扩大覆盖范围、降低申领门槛、提高服务水平、完善技术手段、推进制度并轨”的基本思路,实现由城乡二元户籍制度向居住证制度的转变;三是由治安部门的管理向人口服务部门的管理转变,探索建立以民政部门为主,由公安、统计、卫生、工商、教育、社保等部门共同参与的人口综合服务管理系统。

  

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