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城镇化结构转型与田园城市发展(总第1063期)

作者:迟福林  时间:2016-06-14

   很高兴有机会与各位就“田园城市”交流讨论。总的看法是:建设田园城市不是消灭一片田园、建设一个城市;也不是简单的“田园的面积+城市”。我理解,田园城市是以田园为特色、突出城市的内涵。在此,我从自己研究的视角就“城镇化结构转型与田园城市发展”提三个问题与大家探讨。

  一、在城镇化结构转型的特定背景下,田园城市的发展目标究竟何在?

  在经济社会转型的背景下,我国的城市化发展也正处在一个新的起点。今天,要从我国经济社会转型的大背景来研讨田园城市的发展目标。

  1.未来5年我国经济转型基本趋势。第一,我国正处在由工业主导向服务业主导的转型。估计到2020年,我国服务业增加值占GDP的比重将达到58%~60%,基本形成以服务业主导的产业结构。第二,消费结构正处在由物质型消费为主向服务型消费为主的转型。目前,我国城镇居民的服务型消费占比约为40%左右,估计未来5年,以教育、旅游、健康、信息等为主的服务型消费将年均提升2个百分点,到2020年,城镇居民服务型消费占比将达到50%以上。也就是说,未来5年我国城镇居民消费的大头是服务型消费。第三,城镇化结构正处在由规模城镇化向人口城镇化的转型。所说的“新型城镇化”,重在实现人口城镇化的扩张,推进以人为核心的城镇化进程。

  2.建设田园城市面临着的突出矛盾。在经济转型的大趋势下,城乡居民对田园城市的需求全面快速增长与田园城市建设严重不适应的矛盾日益突出。以农民为例,到目前为止难以享受与城里人平等的发展成果,包括公共服务均等化、农民工身份等问题。不但农民工本人的身份没解决,其子女在城市学习、生活等多方面都受到影响。此外,城里人想到农村买房,享受农村的田园气息和健康的生活,现有政策不允许。

  3.建设田园城市的目标追求。以问题为导向,我将田园城市的发展目标概括为:以共享、绿色的城乡一体化为目标;以制度变革为支撑;以公共资源均衡配置为重点;以良好的生态环境为特色。

  二、在城镇化结构转型的大趋势下,田园城市发展的重点究竟何在?

  未来田园城市发展的重点是上海、成都、西安等大城市,还是琼海、太仓这样的中小城镇?

  1.未来5年城镇化结构变革的大趋势。一是常住人口的城镇化率将由2015年的56.1%提高到2020年的60%以上,届时将有8亿多人生活在城市;二是户籍人口城镇化率由2015年的39.9%提高到2020年的50%左右,国家“十三五”规划纲要确定的预期目标是45%,我认为这个目标偏低,与全面建成小康社会的目标不相适应。只要深化户籍制度改革有突破,户籍人口城镇化率50%是有条件达到的。

  2.田园城市发展的重点要面对现实。从现实情况看,大中城市发展田园城市的条件总体不具备。这是因为在我国工业化、城镇化进程中,以土地扩张、工业主导、以追求GDP为目标的发展模式“消灭”了大面积的田园,现在想把周边的田园划进来打造田园城市,这不是真正意义上的田园城市。我认为,大中城市能在“两型社会”方面走出一条新路就很不容易,难以再转型为现代田园城市。

  3.田园城市发展的三个重点区域。一是城郊。城郊和城市的发展模式不要完全一样,现在部分城市的城郊已与市区的建设相差无已,但是还有相当一部分的城郊仍有发展田园城市的空间。为此,要使有条件的城郊地区不再走过去传统规模城镇化的老路子,而以田园城市为目标做发展规划;二是以县域为重点。我国还有一些县域城镇有条件经过努力发展为田园城市。琼海就是一个典型例子。也就是说,像琼海这样有条件的县域城市,应以发展田园城市为目标加快城乡一体化进程;三是特色的乡镇。

  客观的看,有些大中城市建设田园城市,“消灭”了大面积的肥沃田园,建设了一座城市,并且申请国家田园城市。我认为,这不是田园城市,这些城市未来应该以“两型社会”为自己发展的突出特色。总的来说,应该在城郊、县域和某些特色乡镇来发展田园城市。有的省,例如海南在全省范围内就有条件发展田园城市,而一些省份已没有这个条件了。

  三、在城镇化结构转型的制度变革中,田园城市的体制创新究竟要解决哪些重点问题?

  “十三五”是我国城镇化制度变革的关键5年。我认为,田园城市的制度创新很可能成为城镇化制度变革中的重要示范或突破。

  1.深化户籍制度改革。目前,中央已经提出深化户籍制度改革,全面实施居住证制度。问题在于,这二者关系如何,尚未给出明确的答案。我的建议是,用5年左右的时间,以全面实施居住证制度取代城乡二元户籍制度。为什么?因为城乡二元户籍制度存在的历史条件已经发生根本性变化,只是制度变革与相关的结构性改革不到位,使得城乡二元户籍制度仍然存在。过去实行城乡二元户籍制度就是为了工业化,为此,采取了农产品剪刀差、严格限制农民进城等严厉措施。但是,今天这种历史条件已发生根本性变化。我在各种场合呼吁尽快以全面实施居住证制度取代城乡二元户籍制度。

  2.深化土地制度变革。土地制度变革滞后不仅限制了城市居民,而且限制了农民。所以,我主张在不改变土地用途、土地规划的前提下,农村土地可以以市场为主导配置。我院1995年就提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的建议,而且提出土地使用权要物权化。现在20年过去了,农村土地使用权物权化、宅基地用益物权抵押等改革正在一些地区试点。我认为,琼海建设田园城市,如何破题农村土地制度变革,应该是更深刻、更长远的制度创新,对全国更有示范意义。

  3.深化公共资源配置制度改革。两年前,我到挪威北部小城市调研,当地仅有2万人的一个小城市办了一所大学,大学生有2000人左右。我问当地的官员,为什么人口这么少能办一所大学,他们告诉我说,尽管学校无法与奥斯陆大学相比,但是这里的生活条件、公共资源配置与奥斯陆基本没有区别,基本实现公共资源配置均等化。公共资源配置不仅是个水平问题,更是个制度变革问题。在现实情况下,公共资源配置要适度向农村倾斜。

  4.深化社区管理体制改革。以田园城市为示范,建立城乡统一的社区管理体制,按照统一的标准配置城乡社区财政经费、机构设置、工作人员和服务设施,把社区打造成为基层政府提供公共服务的重要平台。

  我对琼海很有感情。这是因为我来海南工作29个年头,一段工作的最好时光是在琼海度过的。建省之初,我在省委机关工作,常来琼海写材料,并得到县领导的关爱;与此同时,下市县调研的第一个点也是在琼海,并建议把琼海作为海南省县域综合改革试点。看到这20多年琼海的变化,感到非常欣慰、高兴。我认为,琼海的田园城市建设正处在一个关键时期,进一步发展也面临着诸多的矛盾与问题。建议把琼海提升为国家级田园城市试点,在政策和体制上给予支持。这不仅对琼海,而且对推动我国田园城市发展能起到重要的示范效应。

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